2015年，全球史无前例地达成了一系列可持续发展共识，从《亚的斯亚贝巴行动议程》到《改变我们的世界——2030年可持续发展议程》再到《巴黎协定》，可持续发展的国际框架逐渐形成。中国的“一带一路”倡议重视可持续发展，可以助力沿线国家可持续发展目标的实现。基础设施建设是“一带一路”合作中的重要内容，可持续基础设施可以为沿线国家进入低碳和可持续发展提供支撑。近年来，世界银行、亚洲开发银行等多边开发银行在支持可持续基础设施方面取得了不少进展；亚洲基础设施投资银行和新开发银行等中国主导建立的新型多边开发银行，更是聚焦于可持续基础设施发展，将之作为重要使命和战略行动的核心，助力“一带一路”相关合作。本文将总结多边开发银行支持可持续基础设施建设的作用，分析典型案例，提出对中国在“一带一路”沿线进行可持续基础设施建设和强化多边开发银行作用的政策建议。
一、多边开发银行支持可持续基础设施建设的作用
依据多边开发银行在实现减贫和可持续发展目标下所采取的项目支持原则与方法、多边开发银行自身的使命及战略，并结合多边开发银行在2015年可持续发展目标提出后所采取的弥补全球基础设施融资缺口的行动计划盘点，可以概括出多边开发银行支持可持续基础设施的如下作用：
（一）提供优惠资金和克服市场失灵
基础设施融资具有前期投入大、建设周期长、政治敏感度高、专业性强等特征，风险较大，由私人提供易产生供给不足，面临“市场失灵”的困境。除此之外，可持续基础设施融资还面临着特殊的风险和障碍因素，包括政治和制度层面的因素、经济层面的因素、市场环境层面的因素和项目层面的因素等。多边开发银行提供优惠资金，有利于克服可持续基础设施融资的市场失灵现象和障碍因素，发挥杠杆作用，撬动社会资本进入可持续基础设施投融资领域。
（二）提供政策框架和操作指南
可持续基础设施对政策支持的依赖性较强，对于监管和政策变化比较敏感。有利的政策环境是指支持基础设施项目投资的政策和法律法规，涉及项目合同法律条款、投资保护、政治稳定性和腐败治理等问题。“一带一路”沿线国家缺乏稳定、有利的政策环境增加了基础设施的主权风险和融资成本。多边开发银行正在以可持续发展为目标协调各国的政策和标准，减少化石燃料补贴和强化碳定价，促进形成有利于可持续发展的政策框架和操作指南。
（三）推动技术进步和创新示范
可持续基础设施建设和发展要求推动技术进步和创新示范。目前，“一带一路”沿线国家可持续基础设施领域的技术水平较为落后，缺乏创新。同时，与技术创新相伴随的投资不确定性和技术过时风险也使得“一带一路”沿线国家在该领域面临较一般基础设施更大的融资缺口。对新技术的开发与利用程度是多边开发银行遴选可持续基础设施项目的重要考量标准。多边开发银行依托多边主权政府的政治、经济影响推广技术创新示范项目，以达到撬动创新投资的效果。
（四）促进开发性金融合作和协调利益相关方
为减小可持续基础设施的融资缺口和降低投资风险，多边开发银行正在通过平台合作的形式共同分担项目风险，以突破自身财力限制和借助其他开发性金融机构的区域优势，并协调利益相关方，建立并进一步强化优惠资金使用程序，增进政府、开发性金融机构和私人资本之间的合作机会。
（五）发挥“知识银行”的功能
多边开发银行正在积极发挥其“知识银行”的功能，加强能力建设和知识分享，主要措施包括：项目准备基金PPF，项目评估工具和开发效果评价，共同融资和风险缓释工具，资产循环机制，风险评估和监督机制，PPP监管框架和能力建设，结构化信息标尺等。
二、多边开发银行支持可持续基础设施建设的典型案例
多边开发银行采用多元化的方式支持可持续基础设施建设，与公共资本合作，充分撬动私人资本，关注项目的建设和运行质量，并充分考虑当地和项目本身的实际情况，设计合适的支持方案。下文将分析多边开发银行在“一带一路”沿线国家推动可持续基础设施建设和发展的典型案例。
（一）与有丰富项目运营经验的私人资本合作支持项目
案例：约旦塔菲拉风力发电项目
多边开发银行：世界银行（IFC），欧洲投资银行（EIB）
具体情况：
约旦的电力行业高度依赖进口燃料。由于当地风能和太阳能资源十分丰富，约旦一直在寻求方法利用这些资源来降低价格、满足日益增长的需求和提高效率。
塔菲拉风电项目位于首都安曼和亚喀巴港口之间的塔菲拉地区，包括117兆瓦的风力发电场以及相关设施的建造、运行和维护。电场根据一个20年的电力购买协议将产生的所有电力出售给国家电力公司。该项目总成本估计在2亿8,700万美元，于2015年9月16日开始了商业运作，是第一个在摩洛哥以外的中东和北非地区实现融资到位的私人风电项目。本项目预计每年减少224,000吨的二氧化碳排放，以比平均电价低17%的价格向电网提供国内电力。
国际金融公司（IFC）和欧洲投资银行（EIB）联合有丰富项目运营经验的私人资本EP Global Energy (EPGE)为项目提供资金和技术支持。EPGE负责项目的整体运营。在项目2亿8,700万美元的总成本中，有2亿2,100万美元是贷款。IFC为项目提供了5,500万美元的A类贷款，1,400万美元的C类贷款以及5,900万美元的B类贷款，并调动来自EIB的7,224万美元和2,100万美元的国际发展基金（OFID）。
案例启示：本项目赢得了2013年的国际项目融资中东可再生能源奖，是多边开发银行联合有丰富项目运营经验的私人资本为项目建设和运营提供支持的典型案例。国际金融公司（IFC）和欧洲投资银行（EIB）为项目提供了融资，并且IFC还对项目协议的构建提供了建议，同时帮助中东与北非地区同EPGE进行谈判。IFC还对项目的整个债务提供利率互换。
（二）为绿色债券发行提供增信
案例：菲律宾地热发电项目
多边开发银行：亚洲开发银行
具体情况：
菲律宾地热发电项目通过发行气候债券募集资金，亚洲开发银行为项目提供增信。2016年，亚洲开发银行、信用担保与投资基金（CGIF）、菲律宾群岛银行（BPI）通过Tiwi MakBan地热发电债券融资项目帮助APRI可再生能源公司实现资本支出（包括收购与厂房修复）和持续运营。Tiwi和MakBan是世界第七与第四大地热设施。CGIF是东盟十国政府和亚洲开发银行设立的，旨在发展东盟十国债券市场的多边机构。APRI是Aboitiz电力公司（APC）的全资子公司，该公司是菲律宾发电和配电方面领先的开发商和运营商。
亚洲开发银行为APRI发行107亿比索（约合2.25亿美元）的项目债券提供部分信用担保和18亿比索（约合3,770万美元）的项目贷款。
作为一种气候债券, 本项目债券的发行为亚太地区引入了一种新的气候融资模式。很多国家的机构投资者越来越寻求将ESG因素整合进投资过程中，而绿色债券恰恰迎合了这类需求。
案例启示：该项目发行的债券是亚太地区首个认证的气候债券，是自亚洲金融危机以后，东南亚地区第一个增信的项目债券，也是菲律宾电力行业第一个本币项目债券。亚洲开发银行通过以当地货币的部分信用担保来增加投资者兴趣，对债券发行起到了关键作用。本项目债券的发行表明气候融资能够在“一带一路”沿线国家基础设施融资中扮演重要的角色。
（三）推动落后地区互联互通
案例：缅甸基础设施互联互通项目
多边开发银行：亚洲开发银行
具体情况：
缅甸自从对外开放以来，随着各种政治和经济改革的推进，经济快速增长。然而，经过几十年的国际隔离，其基础设施发展严重不足，设施破败，是世界上电信、交通和物流设施最少的国家之一。缅甸的基础设施配备不能适应经济的持续增长，有很大的改进空间。
针对这一情况，亚洲开发银行向Yoma Strategic股份有限公司(YSH)提供1亿美元贷款，用于支持YSH在缅甸进行通讯、交通运输等领域的基础设施互联互通建设。首期支持项目包括电信塔的建设、发展冷藏物流网络和物流车队等。
本项目针对基础设施互联互通严重不足的问题，促进获取市场和基本社会服务，改善了农村基础设施以提高生产率和收入，降低交易成本，增加国内和跨境贸易和投资的机会，同时促进获得可靠和可持续的公共服务。项目有助于提高缅甸的经济发展水平，并促进缅甸与其他地区和国家的融合。
案例启示：由于缅甸的金融市场薄弱，本地银行和国际银行的贷款融资极为稀缺，当地缺乏大量、长期融资的资金和技术能力，亚洲开发银行的支持对项目的实施至关重要，有效地促进了可持续的经济增长和达到减贫的目的。另外，项目结构将使亚洲开发银行能够将其范围扩大到难以直接援助的多个互联互通子项目。
三、对中国在“一带一路”沿线进行可持续基础设施建设和强化多边开发银行作用的政策建议
（一）推广适合发展中国家的技术标准与服务规范，推动科技进步与创新示范
由于发展阶段和资源禀赋不同，发展中国家在可持续基础设施领域的技术水平普遍比较落后，在对基础设施可持续性的认知、技术和质量标准方面也与发达国家存在差异，现有的发达国家主导的多边开发银行的项目开发经验和标准并不能完全适用于发展中国家。中国是最大的发展中国家，同时正从基础设施大国向基础设施强国迈进。在“一带一路”建设中，中国应该重视对可持续基础设施的技术研发和平台建设，依托发展中国家主导的多边开发银行构建符合发展中国家情况的可持续基础设施技术标准和服务规范，推动科技进步与创新示范，努力使亚洲基础设施投资银行和新开发银行等多边开发银行所支持的项目成为推广适用的标准与规范，以及推动技术创新与示范的载体。
（二）加强多边开发银行可持续基础设施投融资流程建设，重视项目环境与社会效益的信息披露
亚洲基础设施投资银行、新开发银行等新型多边开发银行应在基础设施投资项目选择和审核中坚持环境和社会保障政策等可持续性标准。由于“一带一路”沿线地区接受贷款的主体多属于经济水平、环境保护力度、劳工保护标准、社会管理能力、法律制度等处于发展较低阶段的国家，国际社会对于多边开发银行在这个地区进行的项目有较多的逐底竞争顾虑，为了消除此项顾虑和建立声誉机制，新型多边开发银行应确保较为严格的环境与社会影响审核，并加强项目环境与社会效益的信息披露。在此前提下，为了使得投资流程更加顺畅，新型多边开发银行应注重通过项目准备基金加强“一带一路”沿线国家可持续基础设施项目准备建设，帮助沿线国家形成流畅的可融资的基础设施项目储备。
（三）大力支持多边开发银行发展绿色金融，广泛吸引和撬动私人部门资本
鼓励多边开发银行在“一带一路”沿线利用绿色信贷、绿色债券、绿色基金等创新的绿色金融工具和融资模式。多边开发银行可通过使用风险担保等增信机制降低可持续基础设施项目投融资风险，发挥对公共部门资金、主权财富基金、养老金、保险资金以及私营部门资金等多渠道资金的撬动作用。推动多边开发银行首先在已形成标准共识的低碳、韧性、气候相关基础设施领域积极合作，支持绿色标准协调工作，进一步加强绿色金融领域合作的广度和深度。
（四）推动新型多边开发银行成为传播、交流与分享发展中国家可持续发展经验和知识成果的“知识银行”
新型多边开发银行作为中国参与全球经济治理进程中的一种融资创新机制，应在广泛吸取其他多边开发银行的经验和教训的基础上积极发挥“知识银行”功能，从发展中国家的视角出发研究支持可持续基础设施的监管和政策框架、以及技术和服务标准等问题，根据发展中国家可持续基础设施发展的具体情况设置相关研究议题，开发相关知识产品与工具，推动知识成果的分享和交流。积极传播中国改革开放的成功经验，构建向“一带一路”沿线国家推广中国可持续发展良好实践的知识平台，积极帮助其他发展中国家实现可持续发展。
（五）处理好与现有多边开发银行的竞合关系，积极构建多边开发机构之间协调互补的新型伙伴关系
面对“一带一路”沿线可持续基础设施的巨大融资缺口，应积极推动多边开发机构之间形成协调互补的新型伙伴关系，在项目管理、风险防范、国别合作、知识储备、能力建设、加强透明度等方面吸收其他多边开发银行和国际金融机构的先进做法和经验，不断提升亚洲基础设施投资银行和新开发银行的运营管理水平，同时借助其他多边开发银行的渠道、网络和资源，推动“一带一路”沿线可持续基础设施共同融资。积极支持和参与世界银行在可持续基础设施标准和统计能力建设方面的联合行动倡议，积极推动与欧洲投资银行、欧洲复兴开发银行、亚洲开发银行等在绿色金融领域的联合融资倡议，共同引导和撬动发达国家的机构投资者。
作者：
崔莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人
