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IIGF观点 | 黄顯傑、任国征：关于江苏省南通市老龄化“南通模式”的调研报告（国内调研之十六）

发布时间：2026-07-31

江苏省南通市是中国老龄化程度最深的地级市，也是长三角唯一人口负增长的“万亿GDP之城”。南通1982年进入老龄化，比全国早17年，其老龄化进程呈现出“超前性”与“严峻性”，成为观察中国区域人口老龄化结构变迁的典型样本。南通市针对自身老龄化严峻形势，全面践行积极应对人口老龄化战略和健康中国战略，通过长护险、链式养老、设施配建等政策工具，以“生育友好重建人口基底、养老升级保障民生底线、产业升级转型开源节流、人力开发激活增长潜力”为核心逻辑，通过治理创新、产业变革与区域协同，将老龄化压力转化为“银发经济”机遇，形成养老的“南通模式”，是国家层面观察“深度老龄化怎么扛，破解老龄化困局”的预演样本，为全国同类城市提供可借鉴的治理范式。

一、南通老龄化调研的现状分析

南通是全国首个获国际自然医学会认证的“世界长寿之都”，每百万人中拥有百岁老人206人，百岁老人总数超千人，下辖如东县60岁以上人口占比更高达43.15%，堪称“中国最老县城”。根据南通市民政局在2025年9月发布的文件，截至2024年底，南通市60周岁及以上户籍老年人口达266.8万人，占户籍人口的36.33%，相当于每3个南通人中就有1位60岁以上老人。按照联合国标准（60岁以上人口占比超过30%即为“超老龄化社会”），南通已深度迈入超老龄化阶段。更值得关注的是，南通的老龄化进程远早于全国。现从以下调研视角予以深入分析：

（一）历次人口普查数据演变

通过三次人口普查数据，可以清晰地看到南通老龄化加速攀升的轨迹。65岁及以上人口占比从2000年的12.44%上升至2020年的22.67%，二十年间增长了10.23个百分点，增速远超江苏省和全国平均水平。

表1 三次人口普查数据表普查年份

图1 历次人口普查65岁及以上人口占比对比（%）

上述数据揭示了一个关键趋势：南通与全国老龄化水平的差距在持续扩大。2000年差距为5.48个百分点，到2020年已扩大至9.17个百分点，呈现出加速分化的态势。

（二）南通在长三角的定位横向对比

在长三角41个城市中，南通的老龄化程度高居榜首。2020年七普数据显示，南通60岁以上常住人口占比达30.01%，远超长三角平均水平，比最“年轻”的合肥（15.70%）高出近一倍。

图2 长三角主要城市60岁以上常住人口占比对比（七普数据，%）在江苏省内，2023年末65岁及以上常住人口占比超过21%（重度老龄化）的4个设区市依次为：南通（25.22%）> 泰州（24.38%）> 盐城（22.86%）> 扬州（22.47%）。苏中地区整体老龄化程度偏高，而苏州因大量吸纳外来年轻人口，成为全省老龄化程度最低的城市。

（三）未来趋势展望

学术研究表明，2020至2035年是南通老龄化持续加深的窗口期，2035年将是南通人口老龄化进程的拐点。低生育率的惯性和累积作用是持续增长的根本原因。从全省视角看，预计到2033年底，江苏省65岁及以上老年人口将增至2,357.33万，老龄化系数升至30.08%。南通作为全省老龄化最严重的城市，其老龄化进程会比全国更早出现，到2035年老龄化问题会比全国提前达到关键转折点。

表2 南通市老龄化率趋势与预测表（%）

南通的老龄化不是短期波动，而是结构性、长期性的趋势。低生育率惯性与长寿效应的叠加，意味着未来十年南通仍将面临持续加深的养老压力。如何在经济高质量发展与人口结构转型之间找到平衡，将是南通面临的最核心挑战。

二、南通老龄化调研的学术分析

截至2024年末，南通常住人口775.0万人，户籍人口734.83万人。表面看常住人口大于户籍人口约40万，但户籍人口正以每年约5万人的速度减少，2025年常住人口可能出现大幅负增长拐点。劳动年龄人口（15-64岁）持续萎缩。周边苏锡常宁人口都在正增长，南通在长三角青年竞争中处于下风。通过调研资料进行学术分析发现，南通老龄化加速的深层成因主要有以下要素：

（一）计划生育政策先行先试，出生人口的断崖式下跌

南通的老龄化困境，根源在于长期极低的生育率，导致“少子化”与“老龄化”叠加——年轻劳动力补充不足，老年群体因医疗进步寿命延长而规模扩大，人口年龄结构呈“倒金字塔”趋势。作为政策执行力度较强的地区，南通早于国家计划生育政策约十年就开始实施严格的人口控制措施。如东县曾被评为“全国计划生育红旗单位”。1970年代以来的低生育率对老龄化率增长的贡献呈指数形式不断扩大，是南通老龄化率高居全国第一的首要因素。这种长周期人口惯性一旦形成，几十年翻不了身。数据显示，1965年至2025年的60年间，南通出生人口从22.3万暴跌至预计2.3万，跌幅近90%；其中如2021年南通人口出生率仅为4.47‰，死亡率为9.61‰，自然增长率达-5.14‰。2024年人口自然增长率降至-6.4‰，育龄妇女总和生育率（TFR）仅为0.96，远低于2.1的更替水平和全国平均水平。这意味着在全市户籍总人口近乎持平的情况下，新增年轻人口规模急剧萎缩，老年人口占比被动抬升。

（二）青年人口持续外流

南通地理位置邻近上海、苏州，受长三角核心城市虹吸效应影响，大量青年劳动力持续外流。1990至2010年间的人口迁出显著加快了南通的老龄化进程，南通年轻人往上海、苏锡常、杭州流。尽管近年来南通经济快速发展（2025年GDP达12,801.5亿元），常住人口2015 年后靠“机械增长”（外来流入）勉强拉平自然负增长，但 2025 年机械增长也撑不住了，出现 2010 年来首次常住负增长——2025年末南通常住人口较上年减少超7万人。

（三）长寿现象叠加效应

作为“世界长寿之都”，南通的人均预期寿命显著高于全国平均水平，人均预期寿命79.58岁。南通年轻人往上海、苏锡常、杭州流，但研究认为这不是南通老龄化的首要原因——首要还是自己生的少。七普数据显示南通有百岁以上老年人1,236人，每百万人中百岁以上老人达160人。研究测算，长寿现象对南通老龄化率增长的贡献度约为8%。低生育率与高预期寿命的双重叠加，使南通的人口结构呈现出“底部收缩、顶部膨胀”的典型老龄化形态。

图3 南通市出生率与死亡率变化趋势（‰）

三、“南通模式”的对策亮点

挑战之中也蕴含机遇。针对城市老龄化局面，南通积极布局老龄产业、养老金融和银发经济，出台《养老产业高质量发展十项工程行动方案》和《科技引领养老产业创新发展行动方案》。同时，启动崇川、如皋、海门3个银发经济产业园区培育建设，争取国家智能养老服务机器人试点。南通利用自身诸多“首批试点”政策——居家和社区养老改革试点、医养结合试点、长期照护保险首批试点、长三角养老一体化首批试点，探索突破，其主要对策亮点如下：

（一）法规先行，构建制度

2025年3月1日，《南通市养老服务条例》正式施行，这是南通养老服务领域第一部综合性地方法规，共十章五十五条，涵盖设施规划建设、基本养老、居家社区、机构养老、医养康养、扶持保障、监督管理等全链条内容。条例将“长期护理保险”等创新经验通过立法固化，并将五天带薪护理假适用对象扩展至非独生子女。

（二）链式养老，专业服务

南通已建成较为完善的养老服务体系，把机构专业服务从围墙里延伸进社区、进家庭，形成“居家—社区—机构”一条链。这套模式进了全国居家和社区养老改革优秀案例，核心数据如下：

表3 南通市“居家—社区—机构”一条链简表

（三）照护保险，“南通模式”

作为社保“第六险”，南通是全国首批长期照护保险试点城市和国家长护险制度转型示范城市，主要解决失能老人照护和“老年返贫”问题，是链式养老能跑通的关键资金来源。截至2025年一季度末，全市参保721万人，累计13.7万人受益，减轻失能家庭负担超36亿元。重度失能人员年度最高减负2.52万元。南通还创新推出全国首个市级商业补充长护险产品“南通护理保”，建立了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的“医养结合、医护结合”制度体系。

（四）智慧养老，科技赋能

南通正加快部署养老科技产业聚集工程，围绕智能机器人、抗衰老等赛道发力，争取国家智能养老服务机器人结对攻关与场景应用试点。完善“通城养老”综合为老服务平台，各县（市、区）至少建成一家适老生活体验中心。每年完成老旧小区加装电梯400台以上、家庭适老化改造1万户。

四、推广“南通模式”的政策建议

南通作为中国老龄化程度最深的地级市，其人口结构变迁具有先行指标意义。南通老龄化不是特例，是中国整体社会老龄化节奏的“提前版”，它的应对路径对全国有样本意义。南通今天面临的挑战，很可能就是中国许多城市明天的现实。基于以上分析，提出以下政策建议：

第一，完善长期照护保险制度等金融扶持政策，加速银发经济产业布局。在“南通模式”基础上，进一步扩大覆盖面、提升保障水平，探索多元化筹资机制，为全国提供可复制的经验。充分发挥南通在家纺、医疗器械等领域的产业优势，将银发经济培育为新的增长极，依托长三角一体化政策，推动养老产业跨区域合作（如共建康养基地、共享医疗资源），放大规模效应。

第二，持续完善生育支持政策体系。在低生育率惯性难以短期扭转的背景下，应加大生育补贴、托育服务、教育减负等综合配套措施力度，降低生育养育成本，遏制生育率进一步下滑。同时推动企业建立“家庭友好型”用工制度（如弹性工作制）等，平衡职场与家庭责任。

第三，强化区域协同与人才回流。借助长三角一体化发展战略机遇，通过产业升级和营商环境优化吸引青年人才回流，从根本上改善人口年龄结构，缓解本地劳动力短缺生态。招引项目的同时把产业工人落户放宽——跟上海拼高端人才难，拼产业工人是可行方向。

第四，推进智慧养老与科技赋能。利用人工智能、物联网等技术手段提升养老服务效率，引入智慧养老技术（如远程健康监测、智能陪护设备），提升养老服务效率与体验，缓解养老服务人员不足的压力，建设“智慧养老”示范城市。

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