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IIGF时评 | 吴曼丽、任国征：“十五五”规划中关于我国可持续文旅的部署和建议（政策解读之二十一）

发布时间：2026-05-15

“十五五”时期是我国在基本实现社会主义现代化进程中承前启后的关键阶段，也是文旅产业由恢复性增长转向高质量发展的重要窗口。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“十五五”规划）将“推进文旅深度融合”纳入文化产业发展和绿色发展部署，强调丰富高品质旅游产品供给、深挖特色资源和文化内涵、完善旅游公共服务、全链条提高旅游服务质量，并提出加强文旅项目建设规范管理，防止闲置浪费。同时，纲要把加快经济社会发展全面绿色转型作为重要任务，提出完善绿色发展政策体系、发展绿色金融。由此看，可持续文旅并非文旅产业的外部附加议题，而是“十五五”规划中的重要部署框架，更是文旅高质量发展的内在要求。

一、可持续文旅的学术内涵

可持续文旅的提出并不意味着否定文旅开发和旅游消费，而是要求重构文旅发展的价值形成机制。传统文旅增长方式在一定程度上可以概括为“资源资本化”：将自然景观、历史遗存、民俗风情、乡村空间和城市街区转化为旅游项目、消费场景和市场流量。在旅游需求快速增长、基础设施仍需完善的阶段，这一方式对扩大供给、改善接待能力和激活地方资源发挥过积极作用。但如果缺少边界约束、评估反馈和收益共享机制，资源资本化也可能演化为资源过度消耗、文化内涵稀释和公共成本外部化。未来文旅目的地的竞争，将不仅取决于资源禀赋和营销能力，也取决于生态边界是否清晰、文化表达是否厚重、公共服务是否完善、社区关系是否稳定、资本投入是否具有长期绩效。推动文旅高质量发展，需要将生态承载、文化保护、社区共益、全季运营、数智治理和绿色金融纳入统一的制度框架。只有在这一意义上，可持续文旅才能从理念倡导转化为治理能力，从政策要求转化为发展方式，从短期热度转化为长期价值。

可持续文旅的核心在于从“资源资本化”进一步转向“价值再生产”。所谓价值再生产，是指生态资源在保护和修复中持续形成吸引力，文化资源在传承和创新中持续生成内容，社区居民通过参与和收益分享持续维护目的地品质，游客体验通过公共服务和秩序治理持续改善，资本投入通过长期运营和绩效约束获得相对稳定的回报。与以短期客流为中心的增长逻辑相比，价值再生产更强调发展过程中的边界、质量和反馈。

这一转向与国际可持续旅游治理趋势基本一致。联合国旅游组织推动的《可持续旅游测量统计框架》于2024年获得联合国统计委员会第55届会议认可，旨在将旅游的经济、社会和环境影响纳入统一测度框架[4]。全球可持续旅游委员会目的地标准则将目的地可持续性划分为可持续管理、社会经济影响、文化影响和环境影响四个维度[5]。从全球气候治理角度看，世界旅游及旅行理事会环境与社会研究显示，2024年全球旅游业温室气体排放约占全球总排放的7.3%，其中交通是旅游业排放的重要来源[6]。这说明，可持续文旅不能仅局限于景区内部管理，还应将游客出行、目的地交通、住宿能源结构、废弃物处理和供应链管理纳入整体考量。

总体而言，“十五五”时期文旅高质量发展的可持续转向，既源于文旅市场规模扩大后的现实约束，也源于国家发展战略对绿色转型、文化传承、服务消费和治理现代化提出的新要求。可持续文旅不是对文旅发展的限制，而是提高文旅发展质量、延长目的地生命周期和增强区域竞争力的重要条件。

二、我国发展可持续文旅的必要性

近年来，国内旅游需求持续释放，文旅消费在扩大内需、促进服务消费、带动区域发展中的作用进一步增强。仅2025年国内居民出游人次达65.22亿，同比增长16.2%；国内居民出游花费6.30万亿元，同比增长9.5%。2026年一季度，国内居民出游人次进一步达到19.01亿，同比增长6.0%；国内居民出游总花费1.86万亿元，同比增长2.9%[1][2]。文旅市场规模的持续扩张，为服务业提质、地方经济转型和文化传播提供了重要支撑。但随着旅游消费大众化、目的地竞争平台化和地方文旅项目密集化，传统依赖资源开发、项目建设和客流集聚的发展方式，逐渐显现出生态承载、文化保护、社区参与、公共服务和投资效率等方面的约束。文旅高质量发展的核心问题，已经不只是如何扩大供给、吸引游客，而是如何在保持市场活力的同时，形成资源可承载、文化可延续、社区可受益、运营可持续的发展机制。

从发展阶段看，我国文旅产业已进入超大规模市场条件下的质量提升阶段。2024年末，全国共有A级旅游景区16541个，全年接待游客67.6亿人次，总收入4814.2亿元；全国共有星级饭店7716家、旅行社64616家[3]。庞大的市场规模和供给体系表明，文旅产业已经超越单一景区经济范畴，成为与交通组织、能源利用、水资源管理、垃圾污水处理、生态修复、公共安全、市场监管和金融投入高度关联的综合性系统。

在这一背景下，单纯以游客人次、项目数量和短期收入评价文旅绩效，已经难以充分反映产业发展的真实质量。公开数据显示，2024年国内居民出游56.2亿人次、出游总花费5.8万亿元；2025年出游人次增至65.22亿、出游总花费增至6.30万亿元。按公开数据口径粗略测算，2025年人均每次出游花费较2024年有所下降。这一变化提示，客流增长与消费质量之间并非线性关系，生态环境、文化保护以及治理能力方面的限制，正逐渐成为阻碍文旅产业实现可持续发展的制约因素，文旅发展的重点正在从“规模扩张”转向“价值提升”。

三、我国发展可持续文旅的迫切性

从现实运行看，文旅高质量发展面临的关键问题并非单一的生态保护不足，而是发展方式与可持续要求之间存在若干结构性偏差，因此，我国推动可持续文旅发展的迫切性如下：

一是流量导向与承载能力之间的偏差。部分地方仍倾向于以节假日客流、网络热度和短期消费收入衡量文旅绩效，对游客容量、生态容量、交通容量和社区承受能力的动态评估不足。客流集聚本身并不必然构成问题，但若缺乏容量管理和分流机制，客流增长可能转化为环境压力、公共服务压力和居民生活扰动。

二是项目建设与长期运营之间的偏差。近年来，夜间消费、沉浸式演艺、古镇街区、露营基地、民宿集群、研学基地等业态快速增长，丰富了文旅供给，也带动了地方消费场景更新。但在部分地区，项目建设速度快于内容生产、服务管理和市场培育能力，导致产品同质化、季节性波动和资产利用效率不高。文旅项目的可持续性，不仅取决于建设投入，更取决于持续运营、品牌维护、市场反馈和治理协同。

三是文化利用与文化保护之间的偏差。2024年，全国文物机构接待观众15.5亿人次，全国共有国家级非物质文化遗产代表性项目1557项、国家级非遗代表性传承人3056名[7]。这些数据说明，我国文化资源具有深厚基础和广泛吸引力。问题在于，文化资源进入旅游消费场景后，需要在展示、体验、商业开发和保护传承之间保持适度平衡。若过度依赖符号化表达和快速复制，文化资源的独特性和地方性可能被削弱。

四是资本投入与绿色绩效之间的偏差。文旅项目通常具有投资规模较大、回收周期较长、现金流受季节波动影响较明显等特征。在地方债务约束和房地产发展模式调整背景下，若文旅投资继续沿用重资产、重开发、重造景的路径，既可能降低投资效率，也可能形成新的资源和金融风险。因而，文旅投融资需要从重视项目可融资性，进一步转向重视项目可持续性。

四、金融扶持可持续文旅的政策建议

“十五五”规划纲要提出，要丰富绿色金融产品和服务，有序推进碳金融产品和衍生工具创新，健全金融机构绿色金融考核评价体系，鼓励提升绿色低碳领域投资比例。人民银行发布的2026年一季度金融机构贷款投向统计报告显示，2026年一季度末，我国本外币绿色贷款余额48.1万亿元，同比增长17.6%，一季度增加3.29万亿元；其中，基础设施绿色升级贷款、能源绿色低碳转型贷款、生态保护修复和利用等领域贷款余额保持较大规模[8]。这为绿色金融支持可持续文旅提供了现实基础。在绿色金融研究和政策实践中，可持续文旅具有较强的综合性。文旅产业兼具消费属性、生态属性、文化属性、民生属性和资产属性，既能够带动服务消费、就业和区域发展，也可能伴随生态扰动、资源消耗和低效投资。因此，金融支持文旅发展，不宜简单理解为增加资金供给，而应重在形成项目筛选、风险约束和绩效激励机制。为此提出如下政策建议：

首先，金融首先应重点服务文旅目的地低碳基础设施建设，包括绿色交通接驳、景区节能改造、可再生能源利用、污水垃圾处理、低碳住宿设施、生态修复工程和智慧监测系统等。这类投入未必在短期内直接形成高流量，却构成目的地长期运营和绿色转型的基础条件。

其次，应将环境和社会风险审查嵌入文旅投融资全过程。金融机构在评估文旅项目时，除关注抵押物、现金流预测和主体信用外，还应关注国土空间管控、生态保护红线、文化遗产保护、社区参与机制和长期运营能力。对于以生态、康养、旅居、低碳等名义开展过度开发或低效造景的项目，应提高审查标准，防止绿色概念被工具化使用。

再次，可探索可持续绩效挂钩融资工具。贷款利率、债券票息、基金投资条件等，可以与单位游客能耗、碳排放强度、绿色交通占比、生态修复绩效、社区就业带动、淡旺季均衡度、游客与居民满意度等指标适度关联。通过金融工具将可持续要求转化为可度量、可约束、可激励的制度安排，有助于推动文旅项目从短期扩张转向长期绩效。

参考文献

[1] 文化和旅游部：《2025年国内居民出游数据情况》，2026年1月26日。

[2] 文化和旅游部：《2026年一季度国内居民出游数据情况》，2026年4月29日。

[3] 文化和旅游部：《2024年文化和旅游发展统计公报》，2025年5月30日。

[4] UN Tourism, Statistical Framework for Measuring the Sustainability of Tourism, endorsed by the United Nations Statistical Commission at its 55th session, 2024.

[5] Global Sustainable Tourism Council (GSTC), GSTC Destination Criteria, Version 2.0.

[6] World Travel & Tourism Council (WTTC), Environmental & Social Research, 2025.

[7] 文化和旅游部：《2024年文化和旅游发展统计公报》，文物保护利用与非物质文化遗产保护传承相关数据。

[8] 中国人民银行：《2026年一季度金融机构贷款投向统计报告》，2026年。

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