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IIGF观点 | 邓洁琳：碳达峰碳中和综合评价考核下，区域差异化转型挑战与应对浅析

发布时间：2026-05-08

2026年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅接连印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》，标志着我国将在“十五五”时期不仅从宏观部署、中观指引方面推动“双碳”目标实现，更通过运用微观指标开展落实考核。本文将围绕最新发布的两份关键文件，从“考核+行动”的双重驱动角度聚焦实践时可能面临的地区差异化结构性挑战，为后续开展碳达峰碳中和评价考核在差异化落实、上下交流以及政策与有效市场结合提供参考建议。

一、“十四五”时期碳达峰碳中和工作成就

中国自2020年9月“双碳”目标提出以来，在国际形势日趋复杂多变的“十四五”期间，将应对气候变化作为国家战略，以可持续发展作为新时代的竞争力，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，已实现阶段性经济社会的系统性变革。

依据《<碳达峰碳中和的中国行动>白皮书》《关于应对气候变化和碳达峰碳中和工作情况的报告》，截至2025年第三季度，能源绿色低碳作为经济和社会转型低碳发展基础设施，支持作为重点领域绿色转型发展的能源安全保障，中国已建成全球最大、发展最快的可再生能源体系，形成全球最大、最完整的新能源产业链，实现全球规模最大、速度最快的新能源汽车推广应用，并贡献全球约四分之一的新增绿化面积，成为全球能耗强度下降最快的国家之一。碳达峰碳中和“1+N”政策体系已基本搭建完成。

可再生能源体系：化石能源消费比重由2020年的84.0%降至2024年的80.2%，煤炭消费比重由56.7%降至53.2%；新型储能装机达到7,376万千瓦/1.68亿千瓦时，达2020年的20倍，装机规模占全球总装机比例超过40%。同时根据《2026年一季度可再生能源并网运行情况》，可再生能源累计装机约24亿、占比超六成，风光累计装机约19亿；可再生能源发电量接近四成，风光发电量在全社会用电量中占比接近四分之一，逐步有力支撑全社会电力供应。

低碳城乡建设：在推进城市气候韧性、城市生态系统建设方面，已累计开展90个海绵城市以及39个气候适应型城市试点示范建设；城市建成区绿化覆盖率达到43.49%，城市人均公园绿地面积达到15.91平方米；城镇新建绿色建筑面积达16.9亿平方米，占2024年城镇新建建筑面积的97.9%，新开工装配式建筑占新建建筑比例超30%。

绿色交通运输：2025年1－9月数据，新能源乘用车国内市场渗透率达到52.2%，在主要经济体中位居第一，中国电动汽车充电基础设施总数已累计达到1734.8万个，为5年前的10倍；铁路电气化水平世界领先，2024年铁路电化率达76.2%；船舶、航空器采用清洁动力方面，2024年民航运输机队燃效较2005年基线水平实现20.5%下降。

产业低碳化发展：坚决遏制高耗能、高排放、低水平项目盲目上马，持续依法依规淘汰落后产能，推动重点行业绿色低碳升级，推进生态工业园区建设，并积极协同加速数字化绿色化协同的环境和资源效率提升。截至2024年，我国已建成全球最大、最完整的清洁能源产业链；高技术制造业增加值占规上工业比重达到16.3%；同时提前统筹风光基地与国家数据枢纽节点建设，有246数据中心入选国家绿色数据中心。

全国碳市场建设：全国碳市场已实现首次行业扩围，在原有发电行业基础上成功将钢铁、水泥、铝冶炼三大行业纳入交易体系，市场覆盖的二氧化碳排放量跃升至约80亿吨，占全国碳排放总量的60%以上。2025年度履约完成率高达99.99%，创市场启动以来最高水平，2025年全年配额成交量2.35亿吨，同比增长约24%，成交额146.30亿元。在支撑保障体系方面，碳达峰碳中和标准计量体系加快构建，产品碳足迹管理体系稳步推进。

二、“刚性考核+行动协同”碳达峰碳中和制度体系持续完善

在“十四五”期间，从削减“两高一剩”到大力发展绿色产业，动员社会经济单元的企业推进可持续发展管理和披露的行动进程，我国已基本完成社会经济体系从意识到行动基础能力建设。“十五五”接续绿色发展成果，是实现碳达峰目标的决胜期，也是积极且稳妥推进实现碳达峰目标的经济结构转型关键节点，亟需提升社会各经济部门、各地区协调统筹推进碳排放工作进程、因地制宜追踪减排进度、精准识别地区/产业/技术通难点并攻关的可持续发展综合治理能力。

2026年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅接连印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（以下称《考核办法》）《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》，进一步在国家战略发展引导和支持的纲领行动下，提出适用于“十五五”碳达峰碳中和制度体系“考核+行动”更为具体和明确的刚性任务。

（一）刚性考核：《碳达峰碳中和综合评价考核办法》关键要素

考核目标：确保实现2030年碳排放强度比2005年降低65%以上、2030年非化石能源消费占比达到25%等目标，实现煤炭消费总量和石油消费总量达峰。

目标行动：合理控制煤电装机规模和发电量，力争年度新增清洁能源电量逐步覆盖全社会新增用电量。

考核指标：指标设计结合“1+N”政策体系，控制指标围绕“1”展开，指向“十五五”碳达峰目标达成的直接评估碳排放和碳达峰进度数据指标；支撑指标指向“N”绿色低碳转型等十大行动发展指标，强调支持地区经济和社会民生达峰过程中平稳过渡和发展的相对数据评估和追踪。

表1 《考核办法》部分关键指标及责任部门5项控制指标

资料来源：中财大绿金院整理，中共中央办公厅国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》（*具体责任部门参考原政策文件）

行动开展：协同中央部委、地方党委和政府，落实“双碳”目标推进责任；制定“省级碳达峰行动方案”，各项考核指标的五年目标和分年度目标，并提出相应任务举措。

行动方案设计原则：围绕实现国家层面目标，督促地方落实新（改、扩）建“两高”工业项目实施碳排放等量或者减量置换等要求，并综合考虑不同类型地区的主体功能定位、产业和能源结构、自然资源禀赋等因素，统筹好刚性约束和弹性调控，体现差异化要求。

考核程序：•各省（自治区、直辖市）：开展自评并上报；

•各指标的负责部门：根据指标对全国和各省进行评估和评价；单一指标分为“达标、不达标”两类；如“不达标”，指标责任部门需“发现问题——究其原因——提出建议”形成书面意见；上述评价和书面意见均报送国家发展改革委；

•国家发展改革委：同步采取实体抽查、委托第三方核查等方式进行实地核验；核验结果将结合地方自评和部门评价，分为“优秀、合格、不合格”三个等次，并将形成“年度碳达峰碳中和综合评价考核结果建议”，商中央组织部后按照程序报党中央、国务院；考核结果将作为省级地区党委和政府领导班子和有关领导干部综合考核评价、选拔任用、监督管理的重要参考。

表2 《考核办法》规定评价等次、标准及结果评价等次

资料来源：中财大绿金院整理，中共中央办公厅国务院办公厅印发《碳达峰碳中和综合评价考核办法》

碳达峰后行动：“十六五”时期起，每个五年规划期的第一年，国家发展改革委应当会同有关部门按照党中央、国务院确定的阶段性目标制定全国碳排放控制行动方案，各省（自治区、直辖市）应当制定省级碳排放控制行动方案，推动逐步实现碳中和。

（二）行动协同：《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》

《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》作为碳达峰行动纲领，是对“十四五”政策行动的更新迭代，提出新形势下的节能降碳工作作出系统部署，明确“协同推进节能降碳与绿色转型、大力推进重点领域节能降碳、进一步加强节能降碳监督管理、强化节能降碳工作支撑保障、加强组织保障”五项重点任务。

其中，在“大力推进重点领域节能降碳”第二项重点任务中首次将“算力、通信基站和机房等基础设施节能降碳改造”纳入重点领域，明确支持发展绿色低碳、集约循环的算力设施，并将数字化基础设施与工业、建筑、交通三大领域的节能降碳改造并列。

在“进一步加强节能降碳监督管理”第三项重点任务中，提出“严格节能降碳审查评价、加强重点用能和碳排放单位管理、强化节能降碳全流程监管”，为《碳达峰碳中和综合评价考核办法》提供意见方向和行动支撑参考。

作为第五项重点任务的“加强组织实施”中，则强强映射《考核办法》中对各部门、各地区党委和政府的治理力量调动，强化责任人制度、提高工作规划和落实、强化跟踪评估和督导等行动。此外，意见中在公共机构的节能降碳的责任义务，进一步强调央国企在碳达峰一系列行动中的示范作用；以及全民参与、国际合作等综合能力建设和力量调动。

三、考核要求下区域间公正转型挑战与协同发展

（一）算电协同：人工智能极速发展下的能耗与碳减排压力

人工智能硬件的快速迭代与大模型的规模化部署，正在对全球电力系统和碳中和带来全新的压力和挑战。国际能源署（IEA）发布的《能源与人工智能（2025）》报告显示，2025年全球数据中心的电力需求增长17%，人工智能为重点的数据中心的用电量增长速率更快达50%增长；到2030年，数据中心的用电量将增加一倍以上，占全球电力需求增长的十分之一。

中国作为人工智能技术领先和前沿探索国家，已进入低应用门槛、全场景应用阶段。截至2025年7月，全国智算总规模78万Pflops，位居世界第二。据IDC数据统计及行业研报转引，人工智能数据中心IT能耗预计将从2024年的55.1TWh增至2025年的77.7TWh，并于2027年达到146.2TWh，2022—2027年复合增速约44.8%。另据中国信息通信研究院数据，2025年我国算力中心用电量达1960亿千瓦时，同比增长18.1%；2024—2030年数据中心用电量将达4051亿—5301亿千瓦时。2025年9月，国家发改委和国家能源局已围绕人工智能的挑战和机遇应用，印发《关于推进“人工智能+”能源高质量发展的实施意见》，强调推动人工智能板块与能源产业的深度融合，突出支持能源结构转型的应用导向。2026年3月政府工作报告提出实施“超大规模智算集群、算电协同”等新基建工程，标志着算力与能源系统协同发展上升为国家战略方向；“十五五”规划纲要明确推动绿色电力与算力协同布局。

值得注意的是，清洁能源与数据中心、算力中心和人工智能研发和应用等存在实际能耗分布差异，如东数西算业已成熟，在“十四五”时期的能源清洁转型为人工智能的可持续发展打下了坚实基础，但目前的发电量仍远未满足算力对电力的增长需求。算电协同虽已被定位为“以电强算、以算促电”的双向闭环，但同样即将到来的碳达峰硬指标和各种新型产业新技术竞相涌现的资源消耗背景下，技术进步和资源消耗的在其中的差距和进步效率诉求；以及经济红利和各类资源消耗在碳排放分布、价值链迁移，以及相关减排责任归属、划分及配套资金支持间的挑战。城市和算力枢纽的大量电力需求也将相应在《考核办法》形势下，给区域——产业——企业带来差异的传导压力，如何进行节能降碳的归属、权责划分也将长线影响相应地区经济和产业发展。

（二）产业链碳公平：碳泄漏风险与价值链碳排放的区域差异

当前碳达峰控制指标或以“生产者责任”原则核算碳排放，以发展全国碳市场方式的市场化机制进行部分平衡和消解，尚未充分讨论全国统一大市场中隐含碳的转移。大量碳排放隐含于价值链过程中，如《中国省际增加值贸易隐含碳空间转移及影响机制研究》中分析，中国近1/3碳排放源于美国、欧盟、日本等的最终需求；国内省际贸易亦存在显著碳转移问题，国内超1/5碳转入源自西北地区，东部沿海省份消费引致碳排放过半源自其他地区，且省际简单价值链和复杂价值链贸易隐含碳日渐成为主要增长源。

因而在围绕地域开展的节能降碳考核形势下，需留意隐含碳排放的传导压力和降碳能力差异与错配。《考核办法》的生效实施，在各部门协同支持和上下交流的契机下，或可在行动推进期间开展更细节和具体平衡各地经济基础和绿色低碳发展素质的讨论，应对和设计基于地区产业链结构的碳排放和绿色发展指标考核、“责任延伸”的责任归属和认定；同时，针对碳达峰碳中和进程中不同城市面临的产业结构冲击，提供包含财政、金融等资金转移支持的绿色公平发展组合政策。同时，《考核办法》配合2026年3月国资委下发的《中央企业绿色低碳供应链建设指引（试行）》，可考虑将地方考核行动指标与绿色低碳理念融入国央企供应链，逐步形成类比欧盟在碳中和进程中对碳泄露的供应链尽职管理要求，将考核指标打通形成合力，减少在区域降碳实际落实层面各企业面临多重考核指标的摩擦和压力。

（三）碳减排能力结构差异：碳核查经济、技术基础和能力指导

《考核办法》中各项指标，不仅指向实际指标数据的考核压力，更是地区在碳盘查、碳管理等一系列环节的数据成熟度和数据治理能力挑战。数据成熟度和治理能力是保证考核公平、真实、可追溯和可比性的前提。在《考核办法》中第二十条、二十一条明确国家统计数据、碳排放统计核算制度等一系列统计、调查、监测、核算等亟待数据工作支撑，国家发改委、国家统计局、生态环境部等将逐步完善相关工作。当前基于碳排放统计和考核体系为“边建边用”的过程和攻坚阶段，后续行动和规划需留意各地区碳达峰综合考核指标体系指标设计与能力匹配，尤其是碳核算能力薄弱的欠发达地区常与依赖传统高碳结构、能源型省份相重合。

作为国家首批碳交易试点、低碳试点城市的深圳市和衢州市，已可观察到一定程度上碳达峰综合考核评价与地方经济实力和核算能力的高度衔接与匹配。深圳市已于2026年4月1日启动“2025年度履约年碳核查工作”，三年间逐步完善碳排放数据质量、碳排放优秀核查档案比例累计提高20个百分点，实现了数据质量、核查效能与市场适配的提升。浙江省衢州市历经5年碳账户探索，于2026年5月1日起正式施行《衢州市碳账户建设和应用条例》全国首部碳账户专项法规，以立法作为永久性制度安排。

针对产业结构差异尤其欠发达地区，需在经验借鉴的情况下充分考虑碳核算能力所需依赖的数字化转型及其周期、技术设备投入等一系列控制指标指标，以及与支撑指标相关的低碳技术开发领域的行动规划。在考核评价和考核结果运用环节，也需充分考虑地区的经济和技术发展，避免因短期碳排放监测技术和设备投入差异，对基于长期考核诉求的失衡；同时，需推动城市间互帮互助、协调地区间技术指导和能力支持的碳排放进度追踪，促进公平考核下的各地区碳排放市场发展。

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