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IIGF时评 | 任国征：《关于加快建立长期护理保险制度的意见》的解读与建议（政策解读之二十）

发布时间：2026-05-01

长期护理保险（Long term care insurance）在欧美国家含义倾向于“长期照护保险”，在日本被称作“长期介护保险”。在我国，则是指通过人人参保筹集资金，为失去正常活动能力的参保人提供基本的生活照料、医疗护理或资金保障的社会保险险种。为加快建立长期护理保险制度，在总结前期试点经验的基础上，近期中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加快建立长期护理保险制度的意见》（以下简称“《意见》”），这标志着制度建立从局部试点走向全国推开，具有重大意义。为了落实《意见》，国家医保局、民政部、财政部、人力资源社会保障部、农业农村部、国家卫生健康委、税务总局、中国残联等8个部门出台了《加快建立长期护理保险制度实施方案》，江西省、辽宁省、山东省等各地相继出台立足当地实际的具体工作安排。

一、我国长期护理保险十年建制的回顾

我国从2016年长期护理保险制度启动试点，这10年间制度的建立经历了“试点—评估—再试点—再评估—启动全面推开”的历程。2016年6月人力资源和社会保障部发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），首次在全国15个城市试点长期护理保险制度。2020年9月，国家医保局和财政部联合颁布《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（医保发〔2020〕37号），决定在全国新增14个城市试点长期护理保险。目前，试点覆盖地区从2016年启动之初的15个拓展到了2025年底的92个，覆盖人群已经达到了3.08亿，基金累计支出超过1000亿元，服务失能人员超过330万。国家医保局也会同相关部门，及时总结提炼试点经验，陆续出台了17个配套文件，包括失能等级评估管理办法、服务机构定点管理、服务项目目录、长期照护师培训培养等文件，为长期护理保险制度全面建立夯实了基础。主要试点经验归类如下：

一是建立了统筹城乡的制度模式。实施长期护理保险制度，是解决失能人员照护难题，进一步织密扎牢社会保障安全网的一项重要措施。一些地区积极适应城乡融合发展的新形势，实行了全人群共济，比如苏州、南通、荆门等地区，将参保人纳入到同一个制度，资金打通使用，有效提升了制度的公平性和共济的能力。再比如吉林和山东，这两个省份是率先以省为单位来推进试点，因地制宜分步实施，逐步实现了省域内的政策相对统一。

二是探索了多元共担的筹资机制。试点地区通过互助共济来筹集资金，明确了单位、个人、政府和社会各方筹资责任。财政部配合国家医保局指导试点地区完善政策设计，探索建立各方合理分担的筹资机制。试点地区的参保范围从职工人群起步，有条件的地区进一步扩大到了居民。为了支持参保工作，试点地区结合自身的实际，研究制定了相关财政补助政策，包括对参保居民给予补助，对参保困难人群给予资助等，这些都为国家层面制定出台政策积累了有益经验。

三是构建了科学合理的待遇确定机制，试点地区聚焦谁能够享受待遇、怎么享受、享受多少这些关键问题，逐一细化待遇保障政策。比如宁波市探索了科学规范的失能等级评估机制，精准认定待遇享受对象；明确了基金能够支付的护理服务项目，逐项规定项目服务的时长、频次、操作规范以及人员资质等；对于入住到定点长护服务机构、居家接受专业上门服务的，基金分担了部分护理服务的费用，极大减轻了家庭负担。

四是尝试了行之有效的管理运行机制，试点地区立足长期护理保险制度的特点，在服务管理、经办管理、基金管理等方面不断探索创新，比如青岛市编制印发了10项地方标准，涉及失能等级评估、服务质量控制，也涉及到经办管理，强化了服务机构的协议管理，进一步提升了管理服务的标准化和规范化。再比如，上海市积极探索长期护理服务机构第三方的综合评价机制，发展了27个护理服务机构的连锁品牌。

二、《意见》对我国长期护理保险建制的部署

按照《意见》要求，长期护理保险制度建设要坚持5个原则。第一个原则是覆盖全民，所有职工和居民均参加长期护理保险。第二个原则是统筹城乡，同一个统筹地区之内不区分城乡，参保人无论是来自农村还是来自城市，都从同一个资金池里报销费用、享受待遇。第三个原则是公平统一，不同的统筹区间，在保障对象、评估标准、缴费费率、服务项目等方面基本一致，促进统筹地区之间缴费责任和保障水平相对均衡。第四个原则是安全规范，要注重制度运行管理，注重服务行为质量提升，确保基金运行安全。第五个原则是可持续，要坚持尽力而为、量力而行，科学合理确定保障水平，确保制度可落地、基金可持续，切实兜住民生底线。

（一）长期护理保险的受众群体

根据《意见》，凡是经过失能等级评估，符合待遇享受条件的参保人，均能享受相应的护理服务并获得报销。根据现行评估标准，失能分为轻度、中度、重度3个等级。在制度的起步阶段，保障的对象是需求最迫切、家庭负担最重的重度失能人员，主要是那些长期卧床、生活不能自理、需要他人照料的人员。将来将统一研究扩大至中度失能人员等。各地在失能等级评估中将“共用一把尺子”，使用全国统一的评估标准。目前，为失能人员提供长期护理服务的场所主要有3类，由参保人自主选择。选择居家护理的，由定点机构派人上门服务；选择定点日间照料中心等社区护理的，就近就便接受非全日的服务；选择入住定点机构，接受机构护理的，由机构提供全日的服务。

（二）长期护理保险的服务内容

长期护理服务的供给是长期护理保险制度发挥作用的基础，《意见》统一了服务项目，促进服务更加均等。国家医保局制定了全国统一的长护服务项目目录，将重度失能人员迫切需求的36项服务纳入了长护支付范围，包括协助进食、沐浴、口腔清洁等20项维持基本生活所必需的生活照护类，以及吸痰、导尿等16项基础性的医疗护理类项目。国家长护服务项目目录统一规范了服务项目的名称、内涵、代码，并在服务操作要求、服务人员和服务时长等方面都作出了原则性的规定。依托国家医保信息平台，开发上线了长期护理保险子系统，支持各地开展长护失能等级评估、定点管理、费用结算等全流程信息化服务。

（三）长期护理保险的办理流程

《意见》要求，失能人员或家属可以到医保服务窗口或者当地开通的线上申请渠道，提出申请并提交相应资料。这些材料包括身份证件、申请表、住院病例或者诊断书。经办机构收到材料后会审核并反馈结果。材料审核没有问题的，经办机构将组织评估机构对参保人进行失能评估，通过评估后，经办机构与失能人员商定服务方式，制定护理服务计划，指导相关机构为参保失能人员提供相应服务。在办理上实现了流程、表单、系统全国“三个统一”，便利数据跨域流通和异地待遇享受。实现线上申请、线上派单、线上处理现场评估信息，深入推进经办数字化、智能化，为参保人提供更高质量、更加可感的长护险经办服务。

（四）长期护理保险的服务队伍

我国长护服务机构和服务队伍发展良好，全国定点长护服务机构已经达到1.2万家，约有37万名从业人员。根据《意见》精神，我国出现了新的职业叫做长期照护师，并发布了长期照护师国家职业标准，印发了培养培训、等级认定等相关政策文件，确定了全国统一的职业培训大纲、培训教材和考评题库，全面构建起长期照护师职业发展的政策体系。国家医保局联合人力资源社会保障部创新开展省级联考，带动全国统一考试节奏，规范职业技能等级认定。通过校企合作、订单定向培养、学徒制培养等方式，促进专业培养与用人需求相匹配，综合提升服务能力。推动建立与职业技能等级相衔接的差异化支付机制，激励更多从业人员提高职业技能，让优质服务人才留得住、用得好。

三、贯彻落实《意见》推动我国长期护理保险发展的政策建议

习近平总书记指出，要建立老年人状况统计调查和发布制度、相关保险和福利及救助相衔接的长期照护保障制度、老年人监护制度、养老机构分类管理制度，制定家庭养老支持政策、农村留守老人关爱服务政策、扶助老年人慈善支持政策、为老服务人才激励政策，促进各种政策制度衔接，增强政策合力。长期护理保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分，是实施积极应对人口老龄化国家战略的重要内容，也是我国养老金融的重要金融工具。“十五五”规划纲要明确要求推行长期护理保险，具体的时间表和路线图就体现在《意见》规定的“3年”目标。要全力做好《意见》贯彻落实，有力有序推动长期护理保险制度落地，逐步扩大制度实施范围。为此，提出如下政策建议：

第一，加强长期护理保险的顶层设计。长期护理保险制度的建立与实施，是一项系统工程，也是长期任务，需要全社会的共同参与。建议强化国家顶层设计，做到全国一盘棋实现制度模式、资金筹集、待遇保障、评估标准、支付目录、定点管理、基金管理、经办管理等方面的核心政策规范统一。同时加强医保、财政、税务、民政、卫生健康、人社、农业农村、残联等部门的协作配合，形成工作合力。

第二，加大长期护理保险的资金支持。《意见》和八部门的实施方案明确，要建立健全单位、个人、政府、社会的多元筹资渠道。因此建议：除对参保城乡居民政府按规定给予补助外，政府还应对特困人群、低保对象等困难人群参保给予分类资助。这些补助资金都是由中央财政和地方财政共同承担。并跟踪实际参保人数进行据实结算，确保补助资金能够足额拨付。随着参保人数增加，财政补助力度应继续加大。

第三，强化长期护理保险的数据要素。发挥好长期护理保险制度的智慧平台资源聚集作用，协同促进护理服务体系数字化、智能化建设发展。统筹规划利用好现有养老、医疗服务等数据库资源，优化服务资源配置。提升服务便捷度，指导各地推动长期护理服务“线上办”“掌上办”。积极探索毫米波雷达、热成像等新技术的应用，既全面保护失能人员隐私，又精准监测服务人员行为。

第四，加强长期护理保险的资金监管。《意见》要求长期护理保险基金跟其他社会保险基金管理一样，都要单独建账、单独管理、专款专用，并且明确把长期护理保险基金纳入社会保险基金预算编制范围强化预算绩效管理。建议要制定长期护理保险基金财务管理办法和财政补助资金管理办法，为资金安全、规范、高效使用提供制度保障。聚焦重点违法违规问题，深挖背后风险因素，完善监管规则和制度。

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