2025年全国两会已于3月4日正式开幕，生态环境保护作为重要议题之一继续得到关注与支持。随着生态文明制度建设持续深入推进，我国排污权交易制度作为环境治理体系现代化的重要经济手段，在市场化配置环境资源和推动污染减排方面发挥了积极作用。近年来，国家层面将排污权纳入要素市场化配置改革总体框架，地方各级政府积极探索排污权交易创新实践。然而，我国排污权交易制度仍面临政策顶层设计不足、跨区域交易机制不健全、与排污许可制度衔接不畅等关键挑战。本文系统梳理国家和地方排污权交易政策进展、典型市场实践案例，深入剖析当前制度实施中存在的结构性问题，并从完善国家顶层设计、深化跨省交易合作、强化权证协同管理等维度提出针对性政策建议，以期推动构建更加科学高效的环境治理体系，助力经济社会发展全面绿色转型。

一、政策进展

建立排污权有偿使用和交易制度是生态文明制度建设的重要内容，也是深入打好污染防治攻坚战的重要抓手之一。我国始终鼓励将排污权等资源环境要素整合至要素市场化配置改革总体框架之中，积极推动排污权交易工作。2024年，国家层面出台了多项排污权交易有关的政策文件，如1月发布的《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》进一步强调“把排污权等纳入要素市场化配置改革总盘子”，4月发布的《生态保护补偿条例》提出“国家建立健全排污权等交易机制，推动交易市场建设，完善交易规则”，12月发布的《全国统一大市场建设指引（试行）》鼓励“开展跨省级行政区排污权交易”等，各项文件均对深化排污权交易给予了积极支持。从区域角度而言，地方层面持续响应国家关于排污权交易市场建设的号召，陆续出台、修订并完善各省的排污权有偿使用和交易管理办法，研究制定多项排污权交易相关的政策文件，积极探索排污权交易制度的深化改革。

表1 2024年地方排污权相关政策进展

此外，我国也逐步探索排污权交易与排污许可制的协同发展，明确排污许可证作为排污权确认凭证和排污权交易管理载体的作用，为排污权交易进一步发展提供支持的同时也在深入推进排污许可制度改革，力求通过二者的有机结合，更好地发挥市场机制在生态保护、污染防治中的作用，提升生态环境治理的系统性、科学性和有效性。

表2 2024年中国排污许可相关政策进展

二、市场进展

排污权交易作为生态文明建设的市场化工具，近年来在全国范围内不断发展。全国交易规模持续扩大，截至2024年6月，市场化交易总额达218.7亿元，其中一级市场交易占主导地位，大气污染物主导市场交易格局。在区域分布上，部分省市和区域在交易规模、机制创新、金融支持等方面取得了显著进展。为深入了解市场发展现状、特点与趋势，以下将从全国市场进展和地方市场实践两个维度进行分析，重点关注排污权交易规模、结构特征、创新机制及其对环境治理的影响。

（一）全国市场进展

全国排污权市场交易金额呈现持续增长态势。截至2024年6月，市场化交易总额达218.7亿元，其中浙江省以64.5亿元的交易额位居全国首位，山西、福建、河北、山西市场化交易金额均超过20亿元，位于全国2至5位。具体交易模式而言，政府-企业交易占主导地位，金额为142.2亿元，占比65.0%；企业间交易额为76.5亿元，占比35.0%。纵观2022年6月至2024年6月期间，政府-企业交易额增速分别为10.9%和25.7%，显著高于企业间交易的2.7%和5.7%，企业间交易额占比从40.9%降至35.0%。

图1 2022-2024年全国排污权市场交易金额变化

数据来源：《全国排污权有偿使用和交易进展报告（2024年）》

从污染物结构来看，全国排污权市场化交易主要集中在大气污染物领域。截至2024年6月，氮氧化物是交易规模最大的首要污染物，达69.1万吨，占总交易规模的65%，交易金额为75.6亿元，占总额的39%。二氧化硫交易量为49.1万吨，金额达48.7亿元。化学需氧量和氨氮分别实现14.0万吨和1.4万吨的交易规模，交易金额分别为62.4亿元和7.2亿元。值得注意的是，氮氧化物和二氧化硫两项污染物在交易规模和金额方面表现突出，共占四项主要污染物交易规模的88.5%，交易金额占比达64.1%，反映了当前排污权交易市场对大气污染物治理的重点关注。

图2 四项主要污染物市场化交易规模与金额占比（截至2024年6月）

数据来源：《全国排污权有偿使用和交易进展报告（2024年）》

（二）地方市场进展

近年来，排污权有偿使用和交易试点工作先后在全国多个省（区、市）展开， 部分省市和区域在交易规模、机制创新、金融支持等方面取得了显著进展，形成了一批具有示范意义的改革样本。以下选取了信息披露较为全面的浙江省和长三角地区作为典型案例进行重点分析，主要基于以下考虑：一是浙江省作为排污权交易的先行先试省份，在交易规模、活跃度等方面持续保持全国领先，其在排污权抵押贷款、租赁交易等领域的创新实践走在全国前列，对全国具有较强的借鉴意义；二是长三角地区作为改革开放前沿和经济发达地区，在推动排污权跨省交易、破除行政区划壁垒等方面进行了积极探索，对于促进区域协调发展、推动经济高质量发展具有重要作用。通过对上述区域的进展剖析，把握排污权市场发展的趋势特点，为完善排污权交易制度、创新生态环境治理体系提供有益启示。

1.浙江省

浙江省作为全国排污权交易的领跑者，交易规模和活跃度持续保持全国领先地位。具体交易规模方面，自2016年至2019年，浙江省的排污权成交量与成交额呈现快速上涨趋势，2019年达到峰值20019.21吨、9.31亿元。受新冠感染疫情对宏观经济的冲击，2020年的成交量与成交额断崖下跌，成交量下降至11511.78吨，成交额下降了约1亿元，后续几年的成交量缓慢上升但成交额仍呈现不断下滑态势，直至2024年，浙江省排污权交易量价齐升，活跃度显著增强。

图3 2016-2024年浙江省排污权成交量与成交额变化

来源：浙江省排污权交易网[1]，中央财经大学绿色金融国际研究院整理

2024年，浙江省排污权交易全年成交量累计达27233.50吨，相较2023年大幅增长75.06%。其中，排污权成交量在12月最多，达到5622.57吨，2月成交量则为全年最低，共367.04吨。全年累计成交额6.01亿元，同比上升45.8%。从交易活跃度来看，2024年，浙江省排污权交易的活跃度[2]指数全年均位于荣枯线[3]上方运行，指数在4月攀升至年度最高点496.44点，这说明浙江省排污权交易市场全年呈现出活跃态势。

浙江省在推进排污权交易的同时，积极探索将排污权纳入企业信贷融资体系，以盘活企业环境资产、缓解融资难题。在排污权抵押贷款方面，浙江省的相关融资工作开展较为迅速，截至2024年11月末，浙江省累计发放排污权抵质押贷款922亿元，占全国总额的90%[4]。各市区也积极推动排污权抵押贷款实践。例如，绍兴市柯桥区积极鼓励商业银行、小额贷款公司等金融机构创新排污权抵押贷款产品，将原排污指标评估价值80%为限的贷款额度提升到全额贷款，2024年全区共有22家金融机构开展排污权抵押贷款业务，63家民营企业通过废水指标排污权抵押形式，进行贷款86笔，共获得贷款70.96亿元[5]。

此外，排污权租赁是浙江省积极探索排污权市场化配置、提高存量指标利用效率的又一项制度创新。当前越来越多的企业技改减排后大量排污权指标“闲置”的同时，部分企业无法配齐排污指标影响正常生产经营。为解决此类问题，浙江省多地推出排污权租赁模式，允许排污单位将其拥有的排污权临时转让给其他排污单位使用。其中典型案例如绍兴市上虞区，其创新节余排污权租赁管理模式的核心亮点有三：一是拓宽资源入市渠道，创造性提出“节余排污权”概念，将企业临时性停产、降低负荷等情形下减少使用的排污权纳入认定范围，目前全区可供租赁指标较原来增长9.2倍；二是搭建高效交易平台，在传统“点对点”协议租赁基础上，创新“政府-企业”模式，企业5个工作日内即可在线竞价，实现信息公开、公平竞争、随用随租；三是建立完善配套机制，包括节余指标核定、隐性需求研判、指标回收等，确保租赁体系透明、稳定运行。在具体实施中，上虞区采取“制度配套、数字赋能”举措，进一步激活市场：一方面通过论坛宣讲、微信群指导等形式，消除企业顾虑；另一方面积极推动数字化应用，优化审批流程；同时，该模式注重发挥市场调节作用，通过开发竞价交易、设置征收系数、加强事中事后监管等方式，引导企业减排，实现节余排污权在“总量控制、结构调整”中的协同效应，为全省排污权租赁交易提供“上虞样本”。

2.长三角区域

2024年，长三角区域排污权交易市场呈现明显的波动特征，全年累计成交量达27042.87吨，总交易额为57193.22万元。从成交量维度看，4月和12月达到两个高峰期，交易量分别为5245.61吨和5622.57吨，这两个月贡献了全年总成交量的40.2%，展现了较高的市场流动性与交易效率。相比之下，2月交易最为低迷，成交量仅为584.85吨，近似年度峰值月份的十分之一。从交易金额角度看，8月达到年内最高点，成交额为11378.4万元，占全年交易总额的19.9%。值得注意的是，浙江省作为长三角排污权交易的领军区域，其市场行为对整个区域交易规模产生决定性影响，这表明区域市场整合仍有进一步深化空间，以实现更均衡、更成熟的市场运行状态。

图4 2024年长三角区域排污权成交量与成交额变化

来源：长三角区域排污权交易网，中央财经大学绿色金融国际研究院整理

2024年6月，长三角地区在全国率先开展跨省级行政区排污权交易。在长三角区域生态环境保护协作小组第四次工作会议签约仪式及成果发布活动上，上海、江苏、浙江、安徽三省一市生态环境部门主要负责人共同启动长三角区域排污权交易平台。长三角地区在推进跨省级行政区排污权交易的过程中，在交易规则、价格形成、指标核定、交易监管等诸多方面进行了积极探索与有益尝试。一方面，该机制打破了传统的行政区划限制，实现了排污权指标在区域内的合理流转，有效缓解了发达地区排污权资源紧缺的瓶颈制约，为当地企业扩大再生产、提升竞争力创造了有利条件。另一方面，排污权指标的跨区域交易客观上倒逼资源流向污染治理水平高、单位产出排放强度低的优质企业，加速推进了产业结构调整和经济增长动能转换，形成了绿色发展的良性循环，为更多城市和地区开展跨省级行政区排污权交易提供了经验借鉴。在具体交易规模方面，截至2024年底，试点区域（上海青浦、江苏吴江、浙江嘉善、安徽广德）8家企业统一开展挥发性有机物首批跨区域排污权交易4笔，交易量13.257吨，总金额15.89万元[6]。

三、问题与挑战

我国排污权交易制度作为推进生态文明建设和环境治理体系现代化的重要经济手段，近年来取得了显著进展，但在实际运行过程中仍面临诸多亟待解决的结构性问题。从国家层面的政策顶层设计不足，到跨区域交易机制不健全，再到与排污许可制度的衔接不畅，这些问题一定程度上制约了排污权交易市场的高质量发展和生态环境治理效能的充分发挥。通过系统梳理当前排污权交易制度面临的关键挑战，有助于精准把握制度完善的方向，进一步优化污染物排放总量控制与环境资源市场化配置机制，推动构建更加科学高效的环境治理体系。

首先，我国排污权交易制度正处于不断探索和完善的关键阶段，国家层面的顶层设计和政策指引尚不完善，未能为地方试点提供明确、系统的指导。尽管国家层面已将排污权纳入要素市场化配置改革的总体框架，并为排污许可管理制定了系统的政策法规，但针对新形势下如何深化排污权有偿使用和交易制度，当前仍缺乏统筹谋划和务实推进。政策文件未形成对于排污权交易的具体定位和原则要求，配套的管理办法、技术规范和考核机制尚不健全，导致试点地区在推进过程中缺乏可借鉴、可操作的上位指引，各地实践的广度和深度也参差不齐。这不仅一定程度上影响了排污权交易在全国范围内的有序开展，也制约了市场规模的进一步扩大和活力的充分释放。同时，由于国家长期性政策指引的缺失，企业对排污权交易制度的稳定性和可持续性预期不足，参与市场交易的信心和动力受到影响。

其次，跨省排污权交易的推进面临着区域协调难度大、交易机制不健全等挑战。首先，各省份在经济发展水平、产业结构、生态环境状况等方面存在显著差异，利益诉求和政策取向不尽相同，跨区域协调的难度和成本较高。部分地方可能出于本位主义考虑，对排污权跨省流动持谨慎或抵触态度，影响了交易的顺利开展。其次，尽管长三角地区在跨省排污权交易方面已进行了有益探索，初步建立了交易平台和配套政策，但交易活跃度不高，排污权资源跨区域流动的效率和规模有待进一步提升。关键问题在于，现有交易平台的功能尚不完善，跨省排污权交易在产权界定、定价机制、配额分配、监测核证、违约惩戒等方面仍缺乏明确统一的标准规范，客观上制约了市场化交易机制的有效发挥。建立规范有序的跨省排污权交易市场，亟需进一步健全完善相关制度规则和技术保障措施。

再次，我国排污权交易与排污许可制度在实际协同推进过程中仍存在显著障碍。虽然部分地区已开展了排污许可与排污权交易制度的实质性衔接探索，但整体上各地区制度整合仍面临系统性挑战。首要挑战在于两制度核心要素的统一性不足，尽管《全面实行排污许可制实施方案》（以下简称《实施方案》）提出到2027年实现将许可排放量管理从“只许可主要排放口”向“主要污染物全部管控”转变，但现阶段具体实施过程中排污单位的许可管理范围等方面与排污权交易体系仍缺乏配套衔接规范。其次，在执行流程方面，《实施方案》虽提出将排污许可证作为排污权确认凭证和交易载体，但尚未有文件明确排污权初始分配、变更审核、交易流转与排污许可证核发、变更、延续、注销等程序的具体衔接时序和程序设计，造成地方实践中衔接规则不一致。

四、建议与展望

为推动我国排污权交易制度高质量发展，破解当前面临的政策供给不足、跨区域交易受限和权证衔接不畅等关键难题，应当构建系统完整的制度保障体系，健全协同高效的交易机制，完善科学规范的技术标准，强化有力有效的监管措施。从国家顶层设计到地方实践探索，从单一制度建设到多元制度协同，从区域内流转到跨区域交易，全面优化排污权交易制度的政策框架、实施路径和监管模式，对于加快形成全国统一的排污权交易市场，推动构建环境治理体系和治理能力现代化，促进经济社会发展全面绿色转型具有重要战略意义。基于此，本章聚焦国家政策引领、跨省交易深化与制度协同发展三个维度，提出如下建议与展望。

第一，国家层面进一步明确排污权交易的深化改革方向，尽快制定出台排污权交易管理条例或指导意见等，细化落实路径和重点任务。一是聚焦排污权交易关键环节，研究制定排污权核定、登记、出让、储备、交易等技术规范和管理办法，指导地方规范开展交易；二是完善激励约束机制，将排污权交易情况纳入地方政府和重点排污企业的环境绩效考核体系，形成多元化的正向激励和倒逼机制，充分调动政府、企业等各方参与排污权交易的积极性；三是强化试点示范引领，鼓励和支持地方大胆探索创新，及时总结推广地方经验，以点带面，形成区域协同、互利共赢的发展格局。国家顶层设计和制度供给的加强，将有力推动排污权交易高质量发展，更好服务于污染减排和绿色转型大局。

第二，推动跨省排污权交易向纵深发展，在关键领域实现新突破。一是加快构建统一规范的技术标准体系，制定科学合理的排污权核定、核查、管理等技术规范，统一数据采集、计量监测等标准规程，形成较为完备的技术指南和操作细则，夯实跨省交易的数据基础；充分利用区块链等新兴技术，建立覆盖全链条的信息化管理平台，实现排污权全生命周期可追溯、可查询、可核验，切实提高跨省交易的科学化、规范化水平。二是完善跨省交易的制度供给，制定交易主体信用管理、交易风险防控等配套制度，维护交易市场秩序。三是创新制度化跨省排污权交易议事协调机制，聚焦重点区域、重点流域、重点行业，建立健全部门协同、上下联动的跨区域减排治污机制，形成工作合力。四是优化跨省交易污染物种类和区域布局。围绕区域大气污染联防联控和跨界水体污染治理的突出需求，将二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等区域传输显著的大气污染物，以及化学需氧量、氨氮等流域水污染治理的重点指标优先纳入跨省交易，进一步拓展交易范围；空间布局上，以京津冀、粤港澳大湾区、长江经济带等重点区域为突破口，聚焦工业、能源、交通等重点行业和领域参与跨省交易，引导环境容量在发达与欠发达地区、流域上下游之间优化配置。跨省排污权交易要立足区域发展实际，因地制宜推进试点示范，在制度机制创新、技术标准统一等方面持续用力，加快构建统一开放、竞争有序的跨省排污权交易市场。

第三，针对排污权交易与排污许可制度衔接问题，应构建系统化、精细化的协同机制。建议首先建立统一的污染物排放量核算体系，制定分行业、分区域、分管控级别的许可排放量与排污权核定技术规范，消除两制度核算口径差异。其次，应进一步完善排污权有偿使用和交易制度与排污许可制度的系统协同，推动两制度在管理范围、核算方法、数据管理等方面的有效衔接，明确排污许可证作为排污权确权依据及管理载体的核心地位，将排污权的核定、确权、使用与排污许可证的核发、监管、年审等环节紧密耦合。此外，应细化排污权初始分配、有偿使用、交易流转等环节与排污许可证申请、核发、变更、延续等程序衔接点，构建贯穿排污管理全过程的信息互通机制，统一行政审批逻辑，提高环境管理效率。通过建立健全制度协同机制，引导企业减排增效，推动环境质量持续改善，充分发挥市场机制在环境治理中的积极作用。

脚注

[1]https://www.zjpwq.com/

[2]交易活跃度，即反映报告期内所有排污权交易活动多少的指标，从交易笔数来考量。计算公式：交易活跃度=报告期内排污权交易笔数/基期排污权交易笔数*100%。

[3] 100为临界值。指数在100以上，反映景气状况趋于上升或改善；低于100，则反映景气状况趋于下降或衰退；等于100，反映景气状况变化不大。

[4]中国人民银行浙江省分行. https://mp.weixin.qq.com/s/dAXJv2zGDAwdCewiZnWyzA

[5]中国纺织报. https://mp.weixin.qq.com/s/WNci8XiJkK9oEGvSen1qPQ

[6]长三角区域排污权交易网. https://csjpwq.com/#/

作者：

范欣宇 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

研究指导：

刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任

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