2023年3月4日和5日，全国政协十四届一次会议和十四届全国人大一次会议相继在北京召开。在今年的全国两会上，经济、金融、环境等依旧是热点话题。ESG、绿色金融等与“双碳”息息相关的话题更是备受关注。排污权的有偿使用和交易是指在污染物排放总量控制指标确定的条件下，通过“污染者付费”原则，利用市场机制的调节作用及环境资源的特殊性，建立合法的污染物排放权利即排污权，并赋予这种权利商品属性，以此来对污染排放加以控制，从而达到节能减污降碳的目的。实施污染物排放总量控制是开展排污权交易的前提，地方环境保护部门在此基础上按污染源管理权限核定排污单位排污权，并以排污许可证形式予以确认。需要注意的是，排污权总量控制的约束性指标是刚性的，排污单位不得突破总量控制指标上限，不能简单以许可排放量和实际排放量的差值作为可交易的量，原则上仅有通过深度治理、技术改造升级、压减产能、清洁生产等措施减少污染物排放形成的排污权，以及排污单位因关停或拆除装置等需出让的有偿取得的且在有效期内的排污权才可进行交易。在今年的全国两会上，就有代表委员建议生态环境部、国家发改委等部门依托中碳登集中登记体系统筹协调推进碳排放权、自愿核证减排量、排污权、绿色电力等各类环境权益和国际碳减排量集中登记，全力争取国际应对气候变化新形势下的话语权。在今年地方两会代表委员建议提案中，江西、贵州均提出推动排污权市场化交易，且排污权金融工具运用方面，福建省政协委员也提出支持探索开发排污权抵押贷款等生态产品权益、收益与信用相结合的专项金融产品的相关建议，以“治污减排”为核心的排污权改革，让“减排”收获更多目光，并推动各地奔赴高质量发展。
2022年，排污权的有偿使用和交易在政策、市场等方面迎来了新的发展，但总体进程较为缓慢。本文将对排污权市场2022年的进展及存在的问题进行阐述，并提出相关建议，以期促进排污权有偿使用和交易工作取得更大成效。
一、排污权交易市场政策进展
排污权有偿使用和交易在我国已有接近20年的发展历史，大体经历了起步、探索、深化、推广四个发展阶段。
（一）起步阶段（1987年~2000年）
我国在上个世纪八十年代末就已开展了排污权交易的相关实践。1987年，上海闵行区的企业首次实施了水污染排放指标的排污权交易；1988年，原国家环境保护局颁布并实施《水污染物排放许可管理暂行办法》，规定“水污染排放总量控制指标，可以在本地区的排污单位间互相调剂”，对水污染物进行排放总量控制；1991年至1994年间，国家环保总局在上海、天津等中国十六个重点城市进行了大气污染物排放许可制度的试点，并在包头、太原、开远、柳州、平顶山和贵阳开展了大气排放权交易的试点，取得了初步经验；“九五”期间，《中华人民共和国经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标》中正式将实施污染物排放总量控制列为实现环境保护目标的重大举措，为之后排污权交易的开展奠定了一定的制度基础。
（二）探索阶段（2001年~2006年）
2001 年，原国家环保总局与美国环境保护基金会签署了合作备忘录，研究如何利用市场手段，帮助地方政府和企业实现国务院制定的污染物排放总量控制目标，开展“利用市场机制控制二氧化硫排放的中美合作研究项目”，并在江苏省南通市和辽宁省本溪市实施试点；2002年，我国正式在山东、山西、天津、上海、河南等7个地区开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点；2003年，江苏太仓港环保发电有限公司与南京下关发电厂成功开展二氧化硫排污权异地交易，我国首笔排污权跨区域交易达成。
（三）深化阶段（2007年~2014年）
2007年，浙江省嘉兴市启动了中国首个排污权储备交易中心，开创了排污权二级市场交易先例；2007年以来，国家陆续批复了江苏、天津、浙江、湖北、重庆、湖南、内蒙古、河北、陕西、河南和山西11个地区作为排污权交易试点，作为一项探索性工作，排污权有偿使用和交易取得了实质性的进展，为我国排污权交易制度的完善奠定基础。
（四）推广阶段（2014年~现在）
2014年，国务院办公厅印发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，明确到2015年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，到2017年底试点地区排污权有偿使用和交易制度基本建立，试点工作基本完成；2017年12月，国家财政部、环保部、发展改革委联合发文，将青岛市纳入国家排污权有偿使用和交易试点范围；截至2022年底，全国已有28个省（自治区、直辖市）开展了排污权交易工作，除三部委正式批复的12个省市外，另有福建、安徽、江西、山东、广东、青海、甘肃、宁夏、新疆等16个省份自行开展排污权交易，仅西藏、广西和吉林3省（自治区）暂未开展过排污权交易试点工作；2020年10月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出全面实行排污许可制，推进排污权市场化交易，明确了发展排污权交易的重要性，我国的排污交易工作在“十四五”规划中取得良好开局。
图 1 我国排污权有偿使用和交易进展历程
2022年，我国积极推动排污权有偿使用和交易工作，国家层面陆续出台了多项有关排污交易的支持性政策，进一步明确了排污权交易的机制建设在全国统一大市场建设、要素市场化配置、节能减排、西部大开发、新旧动能转换、生态保护补偿机制、黄河生态保护治理、长三角区域公共资源交易一体化、成渝地区双城经济圈等局部地区高质量发展过程中的重要地位。
表 1 2022年国家层面支持排污权有偿使用和交易市场建设政策
来源：中央财经大学绿色金融国际研究院根据公开资料整理
从地方层面看，全国已开展排污权交易工作的28个省（自治区、直辖市）积极响应国家关于排污权交易市场建设的号召，陆续出台各省的排污权有偿使用和交易管理办法，截至2022年底，28个地区均实现了对排污权有偿使用和交易的明确规定，基本涵盖了排污权交易的全部管理要求，确定了基本目标、实施范围、规范程序、初始分配和有偿使用的基本原则与要求、交易方式与规则及其他监管要求等。此外，2022年，仍未开展排污权交易市场建设的广西壮族自治区和吉林省也分别在其《关于深入打好污染防治攻坚战的实施意见》中提到了“加快推进排污权交易试点建设”的相关工作计划，各地积极谋划、稳步推进，促使排污权交易工作成效不断提高。
二、市场进展
近年来，排污权有偿使用和交易试点工作先后在全国多个省（区、市）展开，有效发挥了市场配置环境资源的作用，倒逼企业减污降碳，调动各方参与环境共治的积极性。本文选取交易信息披露较为全面的浙江省、宁夏回族自治区及山东省三个试点地区，分别代表市场发展较完善阶段、探索阶段及起步阶段，简要分析2022年排污权交易市场的进展。
（一）浙江省
浙江省是全国排污权交易最活跃的地区，在全国试点工作评估中位列全国第一，试点工作得到了国务院和相关部委的高度肯定。在市场交易方面，浙江首创了排污权交易指数，创建了以排污权交易价格、交易量、交易活跃度为核心的“浙江省排污权交易指数”体系，不断推进排污权交易的公开化、透明化、市场化建设。2022年，浙江省排污权交易指数整体波动较大，上半年指数呈现涨跌交替走势，下半年指数在连续上涨后出现大幅下跌，年底反弹。从成交量来看，浙江省排污权下半年成交量明显高于上半年，全年累计成交量达15475.58吨，较2021年上升9.97%，累计成交金额约4.24亿元。除排污权交易，浙江省在排污权金融工具创新应用领域也领先全国。2022年12月，浙江省通过数字化改革创新，根据修订版《浙江省排污权抵质押贷款操作指引（暂行）》，在“生态资源配置在线”应用基础上创建排污权抵质押“一网通办”。省内多家银行积极响应号召，如12月，兴业银行杭州分行向辖内绍兴星发印染有限公司发放1000万元排污权线上抵质押贷款，充分盘活生态环境资源，进一步拓宽了企业融资渠道，推动企业绿色低碳发展。
图 2 2022年浙江省排污权成交量
（二）宁夏回族自治区
自宁夏回族自治区党委于2021年4月明确提出要高起点、高标准、高要求推进排污权改革起，全区逐步开展排污权有偿使用和交易。2022年，宁夏全面实现排污权改革目标，已培育起统一的排污权交易市场，排污权改革实现了污染物因子、市场区域、行业类型“三个全覆盖”，完成了主要污染物指标由政府无偿划拨到市场公开交易的历史性转变，开展了富有成效的探索。截至2022年底，宁夏排污权交易成交180余笔，交易量590余吨，成交金额近700万元，溢价530余万元。具体而言，交易二氧化硫166.69吨、氮氧化物357.75吨、化学需氧量65.73吨、氨氮9.7吨。此外，宁夏积极探索拓展排污权资产金融属性，指导银川市、石嘴山市完成2笔排污权抵押贷款，授信金额分别为2600万元、200万元，排污权绿色金融属性见效。
（三）山东省
山东省是我国北方排放量较大的省份，除青岛市成为国家批复的排污权交易试点，临沂市、东营市分别在2021年7月、8月获山东省生态环境厅、省发改委及省财政厅的批准，被定为全省第一批排污权交易试点城市。2022年，山东省排污权交易平台正式挂牌成立。同年12月21日，作为山东地方试点的首单排污权交易，临沂市山东三丰新材料有限公司挥发性有机物排污权7.81吨/年转让项目允许拆分受让，挂牌价为1400元/吨·年，共有2家企业参与竞价，最终成交价相较挂牌价溢价6.43%和5%。此外，同月，山东省排污权交易平台另成交了一例政府储备排污权交易项目，成交价格为1400元/吨·年，成交数量为21.784吨/年。截至2022年底，山东省排污权交易平台共成交2个项目，成交总金额为44.1538万元。虽然交易数量与活跃度相较其他试点地区较低，但是山东排污权交易地方试点“从无到有”迈出了第一步, 为建设全省统一的地方排污权交易政策体系奠定良好基础，有效推动实现环境要素优化配置，进一步促进全省经济社会高质量发展。
三、问题与挑战
通过分析当前我国排污权的政策进展以及部分地方的交易实践，排污权交易市场在交易活跃度、排污权核定及与排污许可制的衔接等方面仍存在一定的问题与挑战，为排污权交易的推广和发展带来了障碍。
一是排污权二级市场的交易缺乏活力，规模及活跃度存在完善空间。排污权交易市场分为一级市场和二级市场，一级市场是指企业与政府之间的交易，采取排污权初始分配、政府回购等交易方式；二级市场是在污染物总量控制范围内，缺少排污指标的企业和富余排污指标的企业之间在市场上进行自由买卖的市场化行为，是企业之间的配额买卖。当前，在28个试点地区中，仅浙江、福建等个别省份的二级市场交易较为活跃，而其他试点省市主要集中在一级市场交易，试点省市整体的二级市场活跃度和市场规模有待进一步培育壮大。
二是初始排污权核定普遍按照“新老有别”的方式，无有效年限的设定导致企业“惜售”。现阶段对于各试点地区初始排污权的核定主要遵循新老排污单位差别化管理，即老企业一次性核定，无偿核发排污权，但对于新（改、扩）建项目新增排污权的排污单位一律通过市场交易、政府储备出让等方式有偿取得。因此，因占用稀缺环境要素所付出的成本代价差异导致了新老污染源排污权的不公平竞争，造成排污指标无法真正体现环境资源价格，市场无法切实有效发挥配置资源的作用，一定程度上影响了排污权二级市场交易的活跃度。此外，部分省份，如山西省，遵循排污权长期拥有的原则，并不设定排污权的有效年限，这样一来，若企业背负减排高压叠加较小的减排潜力，很有可能导致企业更倾向于将未使用的排污权闲置，而不是通过二级市场交易的形式售卖给其他企业或者政府回购，以此避免因缺少排污权导致无法进一步增加产能的情形，这也是影响二级市场交易活跃度的一个重要原因。
三是排污权交易与排污许可制之间仍存在管理对象、核算口径、有效期限等方面的衔接问题。企事业单位在履行法定义务的基础上，通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术升级改造等产生的污染物排放削减量，可按规定在市场交易出售，而排污许可证是排污权的确认凭证和排污权交易的管理载体，企业进行排污权交易的相关信息应在排污许可证中载明。但目前来看，排污权交易与排污许可证在衔接方面仍然存在进一步完善的空间。如在管理对象方面，排污许可制的管理对象基本涵盖所有的固定污染源排污单位，且对重点管理和简化管理的排污单位核发排污许可证，而排污权交易的管理对象与环境影响评价挂钩，仅涵盖现有排污单位和实施建设项目需要新增排污权的排污单位，且对环境基础设施建设项目、民生项目等不纳入总量指标管理的项目实行交易豁免，排污权交易和排污许可制的管理对象存在重合但很难保持一致。在核算口径方面，针对废气、废水排放源，排污权与排污许可的核算标准也不尽相同，如排污权核定总量为污染物排入外环境总量，而排污许可一般针对主要排放口。另外，在有效期限方面，尽管二者可能期限时长一致，但期限的起始时间节点仍有所差异。
四、建议与展望
为推动我国排污权交易市场的进一步发展，本文从优化市场交易方式、完善环境成本合理负担机制、推动排污权交易与排污许可制的衔接等方面提出以下三条政策建议：
第一，优化市场交易方式，充分调动各方参与二级市场交易的积极性。为提升交易的灵活性、高效性，调动各方参与交易的积极性，建议各省市根据自身发展情况，尝试将各种交易模式如挂牌交易、竞价交易、大宗交易等引入二级交易市场，促使企业结合实际情况自主选择合适的交易方式。另外，为更便捷地服务于市场交易主体，各地区也可以考虑搭建“轻污染类”建设项目排污权交易的“绿色通道”，对项目新增排污权低于一定量的交易主体免除审核，鼓励受让政府储备排污权的主体通过协议交易，简化登记注册流程等。
第二，建议尽快建立、完善环境成本合理负担机制和污染治理激励机制，明确排污权有偿使用年限。在排污权取得方式上，考虑到针对新老污染源实行差别化管理导致的不公平竞争，建议各地区以建立环境成本合理负担机制和污染减排约束激励机制为核心，持续推进排污权有偿使用和交易改革，精准、合理核定初始排污权，激发企业履行环保责任的内生动力。此外，建议各地区在相关配套政策法规中明确排污权的有偿使用年限，降低企业闲置排污权的可能性，规范排污权交易工作，着力创造公平公正的排污权交易市场环境。
第三，建议积极推动排污权交易与排污许可制的有效对接，真正实现以排污许可证作为排污单位排污权交易的唯一凭证。由上文的分析可知，排污权与排污许可在核算等各个环境管理环节的衔接仍不够紧密，尚未真正形成“一证式”的管理模式，容易给交易单位带来困扰。因此，建议各地出台相关政策，在排污权的确权核定环节做好核算方法、口径、要求等方面的衔接，在有形的排污许可证中载明无形的污染物排污权指标，推动排污权指标分配、许可证允许最高排放量及环评审批指标量的大统一。
作者：范欣宇中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
研究指导：崔 莹中央财经大学绿色金融国际研究院副院长
