2021年11月24日，新华社受权发布《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》（下称“《意见》”）。《意见》提出，为实施积极应对人口老龄化国家战略，加强新时代老龄工作，提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感，推动老龄事业高质量发展，走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路。最为引人关注和具有新意的是，《意见》在“二、健全养老服务体系”中明确提出“完善多层次养老保障体系。”课题组通过系统梳理德国多层次养老保障体制建设的经验，发现其对我国现行多层次养老保障体系的发展具有深远意义。本文通过介绍德国多层次养老保障体系建设的基本情况与经验，以及对我国现行养老保障体系现状及问题进行分析，学习德国经验，有的放矢地从直接补贴、税收补贴、金融市场等角度提出政策建议，从而进一步完善我国养老保障体系。
一、德国多层次养老保障的概况
传统的德国养老保险制度包含三个支柱：法定养老保险（第一支柱），企业年金保险（第二支柱）和个人养老保险（第三支柱）。2004年，德国政府进行了一轮改革，对养老体系进行了重新定义，由传统的“三支柱模式”转变为“三层次模式”。德国养老保障体系并非因“三层次模式”变革而在本质上发生改变，而是对保障体系进行了重新定义。传统的“三支柱模式”是根据被保人的类别进行划分，而“三层次模式”依据各层次对被保人养老生活保障的程度以及可享受的政府福利程度进行划分。第一层次为法定的、强制性的基本保险，享受政府税收优惠，保障被保险人终身的基本养老，因此将法定养老保险、以及吕库普养老保险列入第一层次。第二层次和第三层次旨在提升养老生活质量，其中第二层次享受政府税收优惠和直接补贴优惠，包含企业养老金以及里斯特养老保险，第三层次为其他补充性个人自愿养老保险。
表1 德国养老保障体系变革前后对比表
资料来源：Confina保险公司
（一）第一层次享受政府税收优惠政策的基本养老保险
第一层次为享受政府税收优惠政策的法定强制基本养老保险，主要包括法定养老保险以及吕库普养老金。首先，法定养老保险是德国高福利的社会保障重要组成部分之一，它在为居民提供稳定的养老生活保障的同时，也在一定程度上保障着社会公平。与个人自愿保险不同，法定养老保险不区分性别，年龄和健康状况，其不仅为老年人提供保护，还为某些特定群体提供保护，如在就业阶段的特殊时期如因残障提前退休、养育子女的群体的生活提供保障。此外，被保人过世后，法定养老金还会向其婚姻伴侣或其子女等主体支付遗属抚恤金。其次。吕库普养老保险是以经济学家吕库普命名的基金制商业养老保险，也被称作基础养老保险，多数由人寿保险公司提供，主要针对人群为无法获得法定养老保险金的自由职业者。有固定工作的人群也可以自愿购买吕库普养老保险以补充法定养老金的保障力度，提升老年生活质量。
（二）第二层次享受政府税收优惠政策的补充养老保险
第二层次为享受政府税收优惠政策的补充养老保险，主要包括企业养老金及里斯特养老保险。首先，企业养老保险是企业对雇员提供养老保险、遗属抚慰金以及伤残保障金的补充性养老保险，其包括五种执行形式：直接承诺保险金、互助基金、直接保险、养老金账户以及养老金基金。对雇员来讲，雇员可选择将其部分薪资转化成企业养老保险金以合理避税；对雇主来讲，企业养老保险可提升雇员幸福感和忠诚度，也可在一定程度上减少薪酬支出。其次，德国通过利用税收杠杆提高国民参保积极性，同时保证各收入群体间的公平性，以发展补充性养老保险。具体来讲，2001年，以当时的德国劳动部部长命名的个人储蓄性养老保险——里斯特养老保险面世。里斯特养老保险是商业养老保险的一种，采用延迟纳税（EET）模式，该模式适合中高收入群体提早进行退休规划以进一步提升养老金水平，即参保人在养老金领取阶段缴税额显著小于先前税收优惠额度，进而提高其加入里斯特的养老金计划积极性。且各类人群均能享受到里斯特养老保险的政府补贴，补贴比例在低收入有子女人群中明显高于其他人群。
（三）第三层次其他补充性个人自愿养老保险
第三层次为其他补充性个人自愿养老保险。此层次保障也属于商业养老保险的一种，但与前文所述的里斯特养老保险与吕库普养老保险存在明显差异，此类补充性个人养老保险不能享受政府补贴，由保险公司单独提供并销售。此类个人养老保险最大优点在于其灵活性高，保险公司可对被保人缴付的保险费用进行投资或基金式管理，被保人可以根据自身需求及宏观环境，对养老金缺口进行精准计算，再选择特色化、适合自己的个人养老保险产品。如仅靠第二层次进行养老保障，虽然在一定程度上可以对法定养老保险进行补充且享受政府政策支持，但是其在受众、形式、应用性等方面具有一定限制，均不可转售、转赠或者进行抵押。而第三层次的补充性个人自愿养老保险无论在受众及参保形式等诸多方面都更加灵活。
二、我国需要借鉴德国养老保障经验的领域分析
随着我国人口老龄化进程不断加深，如何完善养老保障体系、如何填补养老金缺口，都是当下中国社会亟待解决的问题。1991年6月，国务院在《关于企业职工养老保险制度改革的决定》中首次提出“个人缴费原则”，象征着养老金个人账户的初步形成。经过三十年发展，我国养老保障“三支柱体系”已基本形成，目前我国依然以“第一支柱”占主导。然而，德国作为世界上最早建立养老保障体系的国家之一，拥有更加完善、成熟的养老保障体系，且德国社会相比中国更早步入人口老龄化，在处理人口老龄化问题领域有更为丰富的经验。虽中德两国国情有所差异，但德国建设的多层次养老保障体系经验依然值得我国学习。以下这些领域迫切需要借鉴德国经验：
（一）第一支柱覆盖率高，但城乡居民保障程度较低
我国养老保障“第一支柱”为基本养老保险，属于强制性保障，由职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险构成。截至2020年底，基本养老保险参保人数近10亿人，覆盖率自2017年起超过80%并持续提升至86%；其中，城乡居民基本养老保险参保人数5.42亿人、职工基本养老保险参保人数4.56亿人。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，“十四五”期间，我国将进一步健全多层次社会保障体系，基本养老保险参保率在2025年提高至95%，实现基本养老保险全国统筹，推进失业和工伤保险省级统筹，实现社会保险法定人群全覆盖，做到“应保尽保”。
图1 2013年至2020年基本养老保险参保总人数
数据来源：Wind数据库，国家统计局，中央财经大学绿色金融国际研究院
然而，从保障程度来看，截至2020年底，我国全国离退休人员月人均养老金领取水平和城乡居民月养老金领取水平分别约为3349.85元、174元，两者相差近21倍，城乡居民的保障严重不足，基本养老保险呈现出了“高覆盖、低保障”的特点。
（二）第二支柱企业参与有限，惠及人群覆盖面有待提升
我国养老保障“第二支柱”为企业年金和职业年金。其中，企业年金属于非强制性的、企业自愿提供的，对基本养老保险进行补充的一种补充性养老保障；职业年金具有强制性，机关事业单位为员工设立的补充养老保险制度。企业年金早在2004年就已成立，尽管已发展多年，但企业年金发展仍较为缓慢、存在企业参与率较低惠及人群覆盖率偏低的问题，主要原因系我国整体养老保障意识不高、企业年金退休提取金额的税收优惠力度不足。根据国家统计局和Wind数据，截至2020年底，我国自愿建立企业年金的企业共计10.52万家，企业参与率不足0.3%；惠及职工2717.53万人，而当年就业人员共计7.51亿人，职工覆盖率仅3.62%。而职业年金成立于2014年，由于其具有强制性，覆盖率较高。
图2 2012年至2020年全国建立企业年金的企业数量
数据来源：Wind数据库，国家统计局，中央财经大学绿色金融国际研究院
图3 2012年至2020年全国企业年金参与人数及覆盖率
数据来源：Wind数据库，国家统计局，中央财经大学绿色金融国际研究院
与德国促进补充性养老保险发展思路一致，推进养老保险第二支柱与第三支柱的发展是我国的长久以来的目标和努力方向。然而，第一支柱即基本养老保险金依旧是我国退休人员的主要收入来源，第二支柱的企业年金和职业年金虽然在政策引导下迅速发展，但碍于发展起步相对较晚且仅针对企业职工，普及程度有限。
（三）第三支柱尚处发展初期，特定政策的支持力度有待提升
我国养老保障“第三支柱”包含个人储蓄型养老保险和商业养老保险，属于非强制性的、商业化运作的养老保障，是我国“三支柱”养老保障体系的重要组成部分之一。我国于2018年5月在上海、福建、苏州三地试点个税递延型养老保险，标志着我国正式开始运用税收优惠手段建立第三支柱。此外，银保监会指出未来我国将开展专属商业养老保险试点，适当扩展保障责任、创新养老金积累和领取服务、发展提供具备长期直至终身领取功能的养老年金保险等。
第三支柱涉及的个人储蓄型养老保险和商业养老保险，存在选择较少、政策支持力度待加强等问题，且制度框架尚未成熟，因而发展迟缓。在养老保障体系建设经验丰富的德国，虽然也存在过度依赖法定强制性法定基本养老保险的问题，但是有健全且能根据社会情况及时更新的法律体系、政府多样化的支持、充分且易获取信息等优势，多层次养老的意识形态已深入德国社会，德国民众主动选择多层次养老方式的积极性高，这样既保障了民众老年生活质量，又从一定程度上减轻了政府在法定基本养老保险的财政压力。未来，随着我国相关特定政策落地，第三支柱有望成为第一、二支柱的有利补充，同时也将丰富高收入阶层和新兴业态从业人员的个人养老渠道。
三、借鉴德国经验推进我国多层次养老保障的建议
《意见》对于促进我国多层次社会保障体系出台了若干扶持政策。提出“统筹利用现有资金渠道支持老龄产业发展。”并进一步提出“各地要统筹老龄事业发展，加大财政投入力度，各相关部门要用好有关资金和资源，积极支持老龄工作。”当前，我国内地人口老龄化发展迅速且程度颇深，现有的养老保障体系已面临较大挑战。通过前文对我国“三支柱”养老保障体系现状及问题的分析以及对德国的多层次养老保障体系进行的总结，现有的放矢地提出以下政策建议。
一是学习德国补充性商业养老保险直接补贴政策，促进我国第二、三支柱发展。德国补充性商业养老保险直接补贴主要体现在里斯特保险上，自引入里斯特养老保险以来，德国第一层次的法定养老保险占比逐年降低，相应的第二、三层次的补充性养老保险占比逐年提升。里斯特养老保险能够吸引德国民众积极投保，得到如此迅速发展，与德国政府的直接补贴息息相关。我国应学习德国经验，设计针对第二、三支柱的直接补贴激励机制，具体如下：第一，政府补贴不设门槛，实现覆盖我国全体经济活动人口，制定个人主导、自愿参加、零门槛享受政府财税优惠补贴的补充养老金制度。第二，政府补贴多样化，灵活化，德国里斯特养老保险的直接补贴可依据个人具体状况，准确计算出最有利于该人的补贴使用方案。我国在设计政府直接补贴政策时可对补贴大类进行规定，补贴细则因人而异，以提升养老保险的吸引力。
二是学习德国补充性商业养老保险税收优惠政策，促进我国第二、三支柱发展。第一，采取EET与TEE相结合的税收优惠政策。与德国类似，我国在税收优惠政策方面主要采取延迟纳税（EET）模式，而只对缴费征税（TEE）模式更适合低收入群体，尤其对未达个税起征点的低收入群体更具吸引力，即个人以税后一定额度向个人账户缴费，投资和领取阶段均享受免税待遇。然而，我国个税起征点逐步提高，个税纳税人规模相对不大，EET模式对低收入群体的激励作用有限。未来，我国可采取EET与TEE相结合的模式，提升中低收入群体参保积极性。第二，德国一直以来采取的是以家庭为单位的综合的个人所得税征收模式，因此德国民众了解免税项目类型及主动申报免税项目的积极性较高。此外，由于德国的税收征管体系稳定且具有持续性，可以为税收递延的实施提供保障。因此我国未来可考虑升级税收管理制度，拓宽税收优惠政策宣传渠道，提供国民主动了解税收优惠信息、使用税收优惠福利积极性。
三是发挥我国银行业优势，创新养老储蓄产品与养老理财产品，推进第三支柱养老建设进程。2019年6月，人力资源社会保障部提出：多类金融产品均可参与养老保险第三支柱，符合规定的银行理财、商业养老保险、基金等金融产品都可以成为养老保险第三支柱的产品，通过市场长期投资运营，实现个人养老金的保值增值。基于我国现阶段金融体系发展状况，银行理财子公司在开发具有养老功能的理财产品方面具有诸多先天优势。其一是客户优势，我国金融体系以银行业为主导，银行深厚的客户基数、银行的信用等级等特点均是其他各类金融机构无法比拟的；同时银行凭借其市场下沉式服务经验，能更好地设计出满足不同客户需求的产品和服务。其二是风控优势，在2018年4月资管新规颁布后，银行理财在风险控制、投资运作、客户服务等领域持续强化，尤其是在银行大类资产配置能力得到大幅提高，可以通过多资产、多策略的投资策略为养老产品带来长期稳健的收益。其三是养老产品设计的经验优势，近年来银行一直积极探索具有养老属性理财产品的规划与设计，并且早已发行养老型理财产品，虽然产品仍有一定弊端，但积累了开展养老金融业务的经验。因此，我国因颁布相关政策促进银行业参与第三支柱建设，推动我国养老保障体系发展完善。
四是推动资本市场发展，依托资本市场形成良性互动。我国养老保障体系“第三支柱”中所涉及的养老金的一大特点是资金须进入二级市场进行市场化投资，因此，我国更需加快资本市场建设，构建良好的二级市场投资环境，发挥险资入市的积极作用，依托保险、基金、信托等具有资管牌照的公司在年金投资、保险精算、基金运营等方面积累的经验，通过技术手段创新金融产品，以提高资金投资收益。进而，养老金作为长线资金进入资本市场，有助于提升长期价值投资的积极性，促进资本市场的健康与繁荣发展，支持我国经济的高质量转型。同时，我国居民也能享受未来我国资本市场迅速发展所带来的红利，助力我国实现共同富裕的时代目标。
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作者：
青楚涵中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理，中央财经大学金融专业硕士生，养老金融课题组（案例库）助理
研究指导：
任国征中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任、健康（养老）金融课题组组长
原创声明
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新媒体编辑：杨若晨
