缺乏统一的评估标准是阻碍投融资活动整合环境和社会因素的一项重要因素。尽管从地方到国际层面，不同项目领域的评价标准纷繁复杂，但从根本性质上来说，我们可以把它们分成两类：“减缓危害”的低标准类和鼓励“最佳实践”的高标准类。在本期文章中，我们将从减缓环境危害的低标准类出发，分析跨国金融机构在制定和推行“环境与社会安全保障/标准（ESS）”工作上的发展进程和所面临的挑战，并对克服挑战的方法和路径进行探讨。关于鼓励“最佳实践”高标准的探讨，敬请关注下期分享。
一、环境与社会保障/标准（ESS）的定义与内涵
据世界自然基金（WEF）的定义，“环境与社会安全保障/标准（ESS）”一词是指开发性机构、国际公约、国际组织等旨在规避、减缓或最小化开发性项目在实施过程中可能带来的负面环境和社会影响而制定的一系列政策、标准和程序。[1]
除了环境与社会效应外，ESS的实施过程还有利于提高项目利益相关方的参与度、项目所在社区群众的主人翁感和项目提案的质量。ESS最本质的目的是确保项目开发机构和其合作国家了解项目的间接风险，并将其纳入到项目收益的权衡中。
从项目生命周期上来看，为达到环境和社会保障的目的，在立项伊始，ESS就需要开始评估项目可能产生的环境和社会风险；在项目实施阶段，ESS还要确保各项风险管理的有效措施得以实行。
从内容上看，ESS通常包括四个组成部分：
1.政策声明，用于阐明ESS制定机构的承诺，通常将保障措施与基本任务联系在一起。
2.与特定环境和社会问题相关的一套标准，如非自愿移民、污染控制、生物多样性、劳工标准等。
3.一套内部程序，要求机构自身和项目开发地的施工人员遵循项目相应周期内的各项规定。
4.一套技术指导文件，用于指导环境与社会评估的实践活动，阐明具体的环境和社会责任，以及不同部门或分部门的环境和社会风险。
二、ESS在金融机构中的应用情况
ESS的起源可以追溯到20世纪80年代末，由于一些基础设施建设项目对当地社区的环境和社会影响，全球的非盈利组织和环保激进分子对各国政府和银行施加压力，将环境和社会影响纳入其考察范围。在各方压力下，各出口信贷机构（ECAs）的信贷扶持政策开始逐渐遵循可持续发展的标准要求。在经济合作组织（OECD）的支持下，1998 年ECAs 宣布其建立这一标准的意愿，1999年同意了“对重大项目进行环境信息公开”。面对更加严格的监督，发达国家的 ECAs 建立了一系列更为宽泛但自愿的“共同方针”，该项方针于2001年起草，2003年成为强制标准。[2]
笔者认为，任何参与全球项目融资的金融机构都可以并应该使用ESS。不同类别的金融机构在制定和使用ESS的方式上差异很大。比如对于私营金融机构或国家开发银行等，保障措施通常不会公开披露，而开发性金融机构在运用ESS上，信息更趋向公开透明。另外，在内容上，各金融机构的ESS框架也各不相同，笔者根据阅读所得，总结了主要的国际金融机构在ESS实践上的特点，如下表所示。为这些实践奠定基础的一项关键标准是世界银行集团下属的国际金融公司（IFC）在2012年发布的《环境和社会可持续性绩效标准》，其他多边开发银行的保障措施与IFC非常相似，因此未在下表单独列出。
表1 金融机构运用ESS的案例
IFC的《环境和社会可持续性绩效标准》是其《可持续性框架》的一个重要组成部分，主要针对客户，界定了客户在管理其环境和社会风险方面的责任，指导和帮助客户识别、避免、减缓和管理风险和影响，加强利益相关者参与相关信息的披露，实现可持续经营。[3]在《环境和社会可持续绩效标准》中，IFC提出客户在整个项目周期内需要达到的8项标准，包括环境和社会风险与影响的评价和管理、劳工和工作条件、资源效率与污染预防和管理、社区健康与安全等。这8项标准与世界银行20年前发布的《环境与社会保障政策》中的8个标准基本一致。鉴于世行2018年10月正式推出了升级版的ESS， 即《环境与社会框架》（ESF）[4]，且ESF将之前的8个标准拓展为10个标准（新加入了“金融中介机构”和“利益相关方参与和信息公开”），我们推测，IFC在未来也会据此对其绩效标准进行相应修改。
《可持续框架》有着深远的意义。这不仅因为 IFC通过其贷款和投资活动影响着其他金融机构，还因为IFC对40多个贷款机构（主要是商业银行）的社会和环境标准施加着重要影响。这些机构保证在其自身的项目贷款中，遵循由IF发起并主导的社会和环境标准，即“赤道原则”（Equator Principles，EPs）。
三、ESS面临的挑战与解决方法探讨
在20多年的发展中，ESS正为越来越多的融资机构所接受，拿多边开发银行来说，制定ESS似乎已经成为国际惯例，虽然并没有法律性的强制要求，但多边开发银行在创立时都会讲ESS框架纳入发展规划中去，如亚洲投资银行（AIIB）在2015年6月底成立后便迅速开始仿照主要开发银行的政策制定了一系列环境和社会政策，并于2016年2月正式发布了《环境与社会框架》[5]，虽然在标准的覆盖范围等问题上还存在一定争议，但在框架的执行层面，亚投行的努力是有目共睹的。2018年12月亚投行对《环境和社会框架》补充了问责制[6]，允许两人及以上项目所在的社区人员就银行对《环境与社会框架》的执行不力提出投诉。一旦确认投诉属实，就可以启动合规审查。这就为社区向银行总部直接反映问题开拓了一个渠道。
然而，正如学界广泛探讨的，跨国金融机构ESS在制定和应用方面还存在许多挑战。 其中一个比较棘手的挑战来自于项目所在地的相关法律制度。这个挑战的复杂性在于，当金融机构的ESS不如所在国家或地区的相关法律规定的那么健全的时候，一些国家和地区为降低投资成本，吸引投资者，不惜不断突破环保和社会责任下限，降低法律尺度，与别国进行恶性竞争；当投资机构的ESS较项目所在地区的法律法规更为健全的时候，这意味着项目可以完全依赖于ESS的规约，这又导致了项目所在国家和地区在完善相关法律制定上的消极懈怠，不利于项目所在地法律法规的独立健康发展[7]。
笔者认为，针对这项挑战，跨国金融机构在ESS的应用方面应该更加灵活，也就是说，要根据项目所在国的法律法规，及时调整具体项目的具体ESS政策。如果项目所在地的相关法律制度完善但实施不力，跨国金融机构可以将关注点更多转向支持当地法律法规在项目的贯彻。如果当地相关法律框架不够强大，金融机构则应更多关注在ESS中制定相关政策，填补当地政策缺口，并通过项目层面的直接干预和政策层面的献策建言推动当地政府的法律法规完善。例如，加勒比开发银行（Caribbean Development Bank）就规定，所有项目必须符合 ESRP （加勒比开发银行的ESS）标准以及银行的其他政策和行动指南。项目必须符合借款国在环境以及社会保护、污染防治、安全与健康等方面的法律法规。如果借款国缺乏合理的立法以及司法能力，银行将与借款国合作制定符合项目特点、本国法律以及国际标准的规范守则。[8] 世行2018年发布的ESF与20年前的《环境与社会保障政策》相比，对“环境和社会风险与影响的评价和管理”这一标准的规定中也特别增加了一个考量维度——“借款国在处理项目风险和影响方面现有的环境和社会框架”。
此外，鉴于多边发展银行（MDB）的政府间性质，它们也可以在完善项目所在地的法律方面起到重要作用。由于项目的东道国几乎总是MDB的成员，这就赋予它们更便利的渠道与东道国政府进行合作。例如，2017年3月，泛美开发银行（Inter-American Development Bank, IDB）组织拉丁美洲和加勒比地区8个国家组成的"绿色金融"考察团来华访问，与中国人民银行和其它监管机构、金融机构和企业的高层管理进行了广泛交流，详细考察中国绿色金融的发展经验，并通过区域性网络（如ALIDE—拉丁美洲开发金融机构协会）进行多种形式的知识分享[9]，推动了拉丁美洲地区绿色金融政策体系的构建。
附注：
[1]http://assets.worldwildlife.org/publications/844/files/original/SafeguardsonepagerFINAL.pdf?1449687332
[2] OECD (2012), Recommendations of the Council on Common Approaches for Offially Supported Export Credits and Environmental and Social Due Diligence, Paris, Organization for Economic Cooperation and Development, OECD.
[3]国际金融公司(2012) ,环境和社会可持续性绩效标准,2012年1月1日
[4]世界银行(2018), 环境和社会框架
[5] AIIB (2016), Environmental and Social Framework, https://www.aiib.org/en/policies-strategies/_download/environment-framework/20160226043633542.pdf
[6] AIIB (2018), AIIB Policy on the Project-affected People’s Mechanism https://www.aiib.org/en/policies-strategies/_download/project-affected/PPM-policy.pdf
[7] WRI (2013) Annual Report, https://www.wri.org/about/annual-reports/FY2013
[8] Caribbean Development Bank (2008), Environmental and Social Review Procedures
[9] GLC, Building Green Finance Instruments and Systems in LAC from the experience of China, https://www.greenfinancelac.org/zh-hans/glc/
作者:
Mathias Lund Larsen 中央财经大学绿色金融国际研究院国际合作处负责人
王亚丽 中央财经大学绿色金融国际研究院国际合作处研究员
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