2026年政府工作报告首次将“单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左右”作为年度约束性指标，标志着我国正式从实施了二十年的“能耗双控”全面转向“碳排放双控”。与此同时，“十五五”规划纲要草案提出单位GDP二氧化碳排放累计降低17%，确保2030年前实现碳达峰。这一系列新部署不仅是数字的调整，更是治理逻辑的深刻变革。

一、治理逻辑的精准化：从“管用量”到“管排量”

今年政府工作报告的“首提”释放了三个核心信号：

首先是治理逻辑的精准化。这次调整是从“管理能源消费行为”向“管理碳排放结果”的根本转变。过去管“能耗”，容易把可再生能源也当作约束对象，而现在的“碳强度”指标只聚焦化石能源燃烧的副产品。这更符合“双碳”目标的本质，即我们关心的是排了多少碳，而不是简单限制用了多少能。

其次是激励相容的转变。以往高耗能项目即使使用的是绿电，在能耗考核中也处于劣势。现在切换为碳排放考核，实际上是为绿电、储能、生物质能源等“松绑”并创造制度红利。企业可以通过购买绿电、使用绿氢/绿色燃料来换取发展空间，这体现了“先立后破”和鼓励能源替代的政策导向。

最后是与国际接轨。碳排放强度是全球气候治理的通用语言，这一转变有助于我们的产品碳足迹管理、碳市场建设与国际规则对接，有效应对未来潜在的绿色贸易壁垒。

二、“十五五”减排前景：底气与挑战并存

“十五五”规划纲要草案明确了单位GDP二氧化碳排放累计降低17%的目标，年均降幅约3.4%。结合今年的开局数据，笔者对未来五年的减排前景有三点整体展望：

第一是目标的可达性与节奏感。这一降幅是经过科学测算的，既考虑了潜在经济增速，也与我国当前新能源产业的竞争力相匹配。考虑到“十四五”期间单位GDP二氧化碳排放已降低约12.4%，“十五五”17%的目标虽然高于前期实际完成值，但随着新能源装机规模的爆发式增长，未来五年的减排基础比过去五年更加坚实。

第二是新动能与新增量的博弈。一方面，底气来自于我们已经构建了全球最大的可再生能源体系和最完整的新能源产业链，光伏、风电成本优势明显；另一方面，必须关注到AI算力中心、新能源汽车制造与充电、高端电气化制造等新质生产力将带来电力需求的超预期增长。因此，未来五年的减排不是在“减量”中实现，而是在满足“增量”需求的过程中，通过能源结构优化来实现，这对电网的灵活性和储能调峰能力提出了极高要求。

第三是从“运动式”到“常态化”的转变。展望未来五年，减排将深度融入政府工作报告中提出的“提质降本降碳”行动，意味着降碳不再只是环保任务，而是变成了产业升级（提质）、经济效益（降本）的内生动力，以及绿色可持续发展的具体要求。

三、实现目标的完整路径：制度、市场、资本与技术四轮驱动

除了指标的切换，政府工作报告和相关材料中还提出了“实施碳排放总量和强度双控制度”、“扩大碳市场覆盖范围”、“培育未来能源”以及“设立国家低碳转型基金”，这四者构成了实现目标的完整路径：

首先是制度底座的强制力，“总量和强度双控”是硬约束。强度控效率，避免高碳路径锁定；总量控规模，防止在经济回升时出现“碳冲锋”。这为地方政府和重点行业划定了清晰的“天花板”，倒逼“两高”项目存量出清和增量严控。

其次是市场机制的驱动力，碳市场扩围是关键一步。今年措辞从“行业”扩围变为“范围”扩围，意味着下一步不仅是多加几个行业，更是要在纳管边界、统计核算、交易制度、约束对象等方面整体拓展和升级。通过价格信号，让减碳的人赚钱，让高碳的人付出成本，形成长期的激励。

再次是资本引领的支撑力，报告首次提出“国家低碳转型基金”极具深意。氢能、储能、绿色燃料这些未来能源领域技术密集、回报周期长，社会资本往往不敢投。国家级基金的设立，是提供“耐心资本”，从过去的财政补贴转向资本引领，撬动社会资本跟投，为长周期转型提供“源头活水”。

最后是技术破局的潜在力，“未来能源”被列在未来产业首位，包括可控核聚变、新型储能等。这不仅是应对当前，更是布局下一代能源革命，确保能源安全与转型的自主可控。

四、需要警惕的问题与政策建议

笔者在以往观点中一直强调绿色转型需从“政策推动”向“系统协同”深化。在实现这些宏伟目标的过程中，笔者认为当前最需要警惕三个方面的主要问题：

首先需要警惕“数据底座”不牢的风险。从能耗双控转向碳双控，最大的挑战在于统计核算能力。如果碳排放数据核算不精准、不透明，地方和企业的分解目标就无法可执行，甚至可能出现数据造假。必须尽快夯实从重点企业到地方层面的碳核算与动态监测预警机制，让目标“可分解、可测量、可核实”。

其次应避免“公平性”与“转型风险”的失衡。在实施总量控制时，要科学合理分配配额，既要给传统产业转型的缓冲期，又要防止配额过松导致碳市场失灵。同时，要关注区域公平性问题，避免对资源型地区造成过大的转型阵痛。

最后正如笔者此前强调的，绿色转型是系统工程，需进一步强化“协同治理”：一是政策协同，建议将碳市场、绿电交易、碳足迹认证等制度深度衔接，避免政策“打架”或重复考核，降低企业的制度性交易成本；二是部门协同，能源、工信、生态、金融等部门需打破壁垒，在项目准入、技术改造、金融支持上形成合力；三是长短协同，短期通过设备更新和技术改造挖潜，长期必须依靠储能技术突破和新型电力系统建设，解决风光发电不稳定的瓶颈，这才是“十五五”期间必须迈过的关键门槛。

五、结语

2026年作为“十五五”开局之年，碳排放强度目标的首次提出不仅是一个技术指标的调整，更是中国绿色治理体系现代化的重要里程碑。从“能耗双控”到“碳排放双控”的转变，体现了我国应对气候变化的决心更加坚定、路径更加科学、手段更加精准。

未来五年，我们将见证一场在满足经济增长需求的同时实现深度减排的宏大实践。这需要政府、企业、市场和社会各方的协同努力，更需要在制度设计、技术创新和资本引导上展现智慧与勇气。唯有如此，才能在2030年前如期碳达峰，为2060年前实现碳中和目标奠定坚实基础。

作者：

刘锋中央财经大学绿色金融国际研究院首席经济学家