2016年水权交易平台启动，我国开始开展用水权交易，主要包括区域水权交易、取水权交易和灌溉用水户水权交易三种交易形式，截至2022年末累计成交水量达到37.5亿立方米。用水权交易经过多年的稳步发展，为用水权融资机制的建立奠定了基础。本文以宁夏回族自治区用水权改革为案例，分析其融资机制的进展，为其他地方的用水权融资提供经验借鉴。

一、用水权融资整体情况

2021年9月，国务院发布《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》，提出要研究发展基于水权等各类资源环境权益的融资工具。2022年8月，水利部、发改委和财政部联合发布《关于推进用水权改革的指导意见》，提出要创新水权交易措施，加强与金融机构沟通协调，协同研究探索通过用水权质押、抵押、担保等方式，为水资源节约保护和开发利用等提供融资支持。

总体而言，各省市专门针对用水权融资的政策较少，其他出台的政策中提及用水权融资的亦不多（见表1），但用水权融资已逐渐受到地方政府的重视。此外，已有20个省出台水权交易政策，这对推动用水权融资具有重要作用。

表1 部分省市取水权融资政策

2021年以来，我国用水权质押贷款得到较快发展。2021年9月，温州市平阳县凉头水电站因水库清淤资金短缺，通过质押其取水许可证，获得平阳农商银行200万元优惠取水权质押贷款（年利率较该行一般信用贷款低300BP）。当年12月，宁夏银行和石嘴山银行以工业用水权作为标的分别向石嘴山2家企业发放用水权抵押贷款150万元、100万元。此后，扬州市、临沂市、丽水市、十堰市、温州市、肇庆市、韶关市、重庆市等市均有取水权质押贷款的市场实践，累计贷款金额超过8亿元。从实际风险管理角度看，用水权主要作为增信措施，质押比例约为50%，质押登记平台为人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统，借款企业承诺不申请变更、转让取水证，有效规避质押风险。

二、宁夏用水权融资机制案例分析

宁夏用水权融资机制建设取得较好的进展，主要是其一系列的用水权改革措施为用水权融资机制建设奠定了良好的基础，包括开展用水权确权工作、明确用水权价值基准、推进用水权收储和交易等工作，从而为金融支持用水权融资提供条件。

在用水权确权方面，2021年宁夏人民政府发布用水权确权顶层规划——《宁夏“十四五”用水权管控指标方案》，宁夏水利厅发布用水权确权指导文件——《宁夏回族自治区用水权确权指导意见》（下称“《指导意见》”），宁夏开始启动用水权确权工作。《指导意见》明确了用水权确权主体及责任、确权范围及对象、确权方法及流程等，从确权管理平台和数据库、监测体系、水资源调度和计划用水管理、水资源用途管制等方面完善配套措施，提出“2022年6月底前全区全面完成农业、工业和规模化畜禽养殖业用水权确权”的目标。2022年3月，针对用水权确权过程中存在的实际问题，发布《宁夏回族自治区用水权确权相关问题说明》，到2022年年中，宁夏全区所有县区的农业、工业和规模化畜禽养殖业确权工作已全面完成，用水权归属清晰。

在明确用水权价值基准方面，2021年12月，宁夏水利厅发布《关于印发宁夏回族自治区用水权价值基准（试行）的通知》，该文件指出用水权价值是以用水权为对象，反映区域水资源价值、经济价值、生态价值、用水结构、用水特征的综合价值，是保障社会公平性和公共资源价值的具体体现；用水权价值基准是各级政府征收用水权有偿使用费、进行水权交易的基础标准，根据经济承受能力、水资源用途等因素灵活确定用水权交易价格，建立覆盖各区域、各行业、各灌域的分区分类交易价格体系。

在推进用水权收储和交易方面，2022年9月发布的《宁夏回族自治区用水权收储交易管理办法》提出，县级以上人民政府应设立用水权收储专项资金，用于开展用水权收储、交易管理和风险防控等，鼓励国有企业和金融机构积极参与用水权收储交易活动，建立多元化投融资协调机制，推动用水权收储交易工作。自治区金融主管部门建立用水权投融资机制，探索用水权绿色金融，拓宽企业融资渠道；开展水资源资产价值评估，鼓励金融机构开发水权质押、抵押、担保、租赁、水权债券等绿色金融产品。2023年7月，宁夏水利厅和公共资源交易管理局联合发布《宁夏回族自治区用水权市场交易规则》发布，进一步推进用水权规范交易，优化用水权交易流程，加强用水权交易市场监管。

通过开展用水权确权、明确用水权价值基准、推进用水权收储和交易等工作，用水权归属问题、用水权价值和价格问题得以解决，从而为用水权金融产品开发提供条件，推动金融支持用水权融资的发展。

在政策支持方面，宁夏地方金融监管局相继出台《关于发展绿色金融支持宁夏用水权改革工作的实施方案》《宁夏回族自治区金融支持用水权改革的指导意见》，鼓励金融机构在商业可持续和风险可控的前提下，合理调配金融资源，探索将用水权作为合格抵（质）押物，创新符合用水权项目属性、模式和融资特点的金融产品和服务模式，为用水权改革相关项目和主体提供高效优质、成本较低、风险可控的综合金融服务。通过加强对高效节水农业、工业节水改造、城乡供水工程建设的金融支持力度及开发符合用水权特点的金融产品、拓展用水权改革项目融资渠道等方面，不断优化用水权改革金融服务。通过健全用水权融资风险缓释和补偿机制、拓宽抵（质）押物范围和还款来源、健全完善用水权抵（质）押融资风险防控机制等措施，健全完善用水权融资配套服务机制。

在财政支持方面，宁夏水利厅、财政厅、自然资源厅等9个部门联合发布的《四权抵押贷款贴息资金管理办法》对推动用水权融资起到重要作用，该文件提出用水权抵押，从金融机构获得1年期以上（含1年期）贷款，可按照贷款额度每年给予2%贴息支持，大大提高了相关主体进行用水权融资的积极性。

在市场实践方面，通过选定相关金融机构联合开发水权质押抵押、水权租赁等绿色金融产品或贴息贷款，赋予用水权金融属性和融资功能。从宁夏各区县的实际情况看，普遍采用以下模式：当地县水务局与当地银行签订《“用水权”改革工作合作协议》，以用水权为抵押，银行向用水权确权企业发放贷款。从用水权质押贷款行业覆盖范围看，农业、工业和规模化畜禽养殖业均已覆盖。截至2023年9月，宁夏用水权质押、授信、贷款业务共18笔，发放贷款4.65亿元。

专栏1 宁夏用水权质押贷款案例专栏

三、政策建议

（一）开展地区用水权确权工作，建立归属清晰、权责明确的用水权制度

用水权归属清晰是用水权交易、创新金融产品的基础，用水权确权是明确用水权归属的基本工作。从微观角度看，水权确权体现为用水权初始分配，包括对工业企业等自备水源取用水户、灌区内农业用水户等进行水权确权。从宏观角度看，水权确权体现为明确区域取用水总量和权益。因此，开展用水权确权工作极为必要。从目前仍面临着取水许可管理不规范（如重复发证，发放许可证量偏大、存在不公平现象等）、现行法规下取水权权利内容不明确等现象，各地应加快推进水权确权工作，明确当地用水现状、用水许可证现状、核定取用水量等内容，探索和建立归属清晰、权责明确的用水权制度。

（二）完善地区用水权价值和价格机制，推进用水权市场化交易

由于水资源具有流域性和时空性，因此用水权交易存在地理空间的限制，对于不同地区、不同流域、不同水源、不同行业等用水权价值可能存在差异性。基于用水权交易是为了发挥市场机制作用促进水资源优化配置和集约节约安全利用的核心思想，建议地方政府基于当地用水总量和强度控制、水源情况、经济主体承受能力等因素，定期评估和跟踪不同行业、不同用水户的水资源价值，完善用水权收储和风险管理机制，基于用水权价值形成合理的用水权价格，推进用水权市场化交易。

（三）创新用水权金融产品，丰富用水权融资模式

2021年有少量用水权融资开展，2022年以来用水权融资取得较快发展，例如用水权质押贷款经过2年多的发展逐渐成为较为成熟的用水权金融产品。但从已有的用水权融资产品种类看，基本为用水权质押贷款，存在金融产品较为单一的现象，建议当地水利局、人民银行和金融机构加强沟通与合作，为通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的当地工业企业或农业企业等主体开发更多用水权金融产品，提过多样化的融资模式，推动当地水资源节约保护和开发利用。此外，在提高各方开展用水权融资的积极性上，当地财政局可予以适当的资金支持，例如按照贷款额度给予贴息支持等。

参考文献

[1]取水权也能质押贷款了.

http://www.zjpy.gov.cn/art/2021/9/14/art_1250936_59039691.html

[2]金融支持用水权改革取得新突破我区推动水资源向“水资产”转换.

http://jrjgj.nx.gov.cn/jrrd/jrdt/202308/t20230814_4216844.html

作者：胡晓玲 中央财经大学绿色金融国际研究院粤港澳大湾区绿色金融研究中心研究员

崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长