应对气候变化作为一项全球性的议题，对于经济发展水平和资源禀赋具有差异的不同国家和地区，存在不同程度的难度。在推动传统高碳排行业低碳转型过程中，国家、行业和社区居民需要通过经济发展与气候治理工作的平衡，避免因低碳转型造成的区域经济衰退、社会动荡、能源短缺，以及低收入人群大规模失业等问题。由此，公正转型的概念应运而生。近年来，公正转型作为国际气候治理中日趋主流化的议题之一，逐渐成为各国政策制定者在应对气候变化时重点考虑的政策方向和路径选择。据测算，我国八大高碳排行业目前面临巨大的公正转型资金缺口，现有的财政支出保障仅能覆盖公正转型资金需求的0.29%，仍有约1.8万亿元的资金缺口亟需等待公共财政多边银行和私人资本的支持。本文主要研究公正转型的概念和发展历程，分析金融支持公正转型的必要性，梳理目前国际标准制定者在金融支持公正转型方面的实践，并为中国推动金融支持公正转型提出政策建议。

一、公正转型的概念及发展

随着全球对可持续发展和气候变化议题重视程度的不断提升，公正转型概念开始兴起，并逐步被纳入国际气候治理框架中。公正转型一词最早出现在20世纪70年代末，在美国国家环保政策法律的监管下，美国石油、化工和核能等重污染企业被迫关停整改或减产，工人失业率急剧上升。为保护工人权益，美国工会提出对工人进行再培训等措施，缓解当地由于环保问题造成的就业压力 ，形成了公正转型概念最初的雏形。自1992年联合国气候变化框架公约（UNFCCC）生效后，国际社会充分认识到平衡社会公正问题与气候变化治理之间的重要性，公约框架下针对公正转型的关注度逐步提升，现已逐渐成为气候谈判的主流议题。然而，UNFCCC各缔约方对于该议题的接受度和关注点存在一定差异，发达国家更强调如何创造高质量和体面的就业机会，相比之下，发展中国家的关注点则聚焦于资金和技术层面的国际合作与援助 。因此，全球的公正转型发展仍处于初级阶段，如何将公约理论认知转化为具体实践亟须各方达成共识后共同推动。

表1 公约下公正转型议题的进展

来源：张莹、姬潇然、王谋（2021） ，IIGF整理

国内利益相关方纷纷开始关注绿色低碳转型产生的相关社会问题，多措并举，围绕就业和能源安全领域展开初步研究并制定相应解决措施。近年来，发改委等多部门发布《关于大力发展实体经济积极稳定和促进就业的指导意见》、《关于完善能源绿色低碳转型体制机制和政策措施的意见》等政策，致力于促进传统产业劳动者转岗提质就业，并推动我国在保障能源安全的前提下有序推进能源绿色低碳转型。尽管上述政策并非以公正转型为主要核心，但其有效地以间接手段缓解了转型过程中传统产业人员再就业以及能源保供问题，为公正转型发展奠定了政策基础。

虽然国内外在公正转型理念上已达成基本共识，但目前暂未形成标准化的统一概念。根据国内外学术研究的经验，公正转型可大致分为狭义与广义两种概念。狭义上的公正转型更多聚焦于解决在实现绿色转型的路径中产生的社会问题，包括工作机会损失、劳动力短缺、弱势群体权益等公正性问题；广义上的公正转型则扩展至地区经济发展困境、能源短缺、行业性萎缩等区域和行业领域的宏观问题 。

二、金融支持公正转型概览

（一）金融支持公正转型的必要性

金融作为社会资源配置的重要手段，既能为绿色低碳转型提供资金支持，又能规避化解转型途中的潜在的社会经济层面的公正、公平风险。随着国际社会对转型金融关注度的日益提升，转型结果的公正、公平和包容也成为关注重点。金融支持手段作为可以直接影响资源分配和转型结果的重要抓手，可在转型过程中很好的服务于公正结果的实现。在就业问题方面，根据国内学者测算，碳中和每年会直接导致煤炭开采和洗选业、石油和天然气开采业等国民经济行业分类中的8个领域 的就业群体受到直接影响，且失业影响的时间长度约为一年。为达到碳中和目标，学者预计每年将导致68.52-93.43万人失业，总计约需13514.20-18428.45亿元的资金支持高碳行业绿色公正转型的实现 。尽管人社部每年会对再就业人员进行相应补贴，但再就业保障对资金的需求往往较大，财政政策仅能覆盖转型成本的38.65-52.69亿元，缺口仍高达13475.55-18375.76亿元 。因此，仅在保证就业群体的公正转型层面仍面临较大的资金缺口。

表2 八个高碳排行业实现“公正转型”的就业安置成本预测

来源：袁佳，陈波，吴莹，刘诺（2022） ，IIGF整理

注释：由于工人失业影响的时间长度约为一年，因此该预算中“绿色公正转型成本=工人平均年收入*工作岗位失业人数”得出。

（二）公共部门推动金融支持公正转型的进展

利益相关者正在推动建设金融支持公正转型的行业标准。考虑到公正转型领域需具备较强的多领域、多部门合作能力，实操层面复杂程度较高，因此需要国际组织、国家政府等政策和标准制定者牵头，积极推动公正转型原则和倡议的发起，引领金融行业将公正转型纳入其投资策略和气候政策当中去。在国际层面， 2020年国际资本市场协会（ICMA）发布的《气候转型金融手册》 中提出需考虑转型活动对社会产生的影响，并要求融资方披露其如何在转型战略中将“公正转型”纳入考量因素，并说明与“社会支出”相关的具体信息。此外，欧盟和英国也纷纷就公正转型的金融支持提出新规。2019年，欧盟发布的《欧盟可持续金融分类方案》指出，转型活动须达到最低限度的社会保障要求，具体评估标准包括人权、腐败贿赂、不合规税收和公平竞争四项绩效指标 。其后欧盟公布的《可持续金融信息披露条例》中不仅要求基金经理披露其设计的金融产品对社会造成重大负面影响，同时也要在“达到最低限度的社会保障”方面进行产品信息披露 。2022年，英国财政部启动的转型计划工作组(Transition Plan Taskforce，TPT)，以金融机构为研究主体，开始就如何将公正转型原则融入该类机构业务展开相应研究。在初步讨论中，研究报告建议金融机构将公正转型原则作为其净零转型计划总体目标和愿景的重要组成部分，并在投资过程中严格落实该原则的实现 。

在中国，国家和地方层面的政策制定者大多以转型金融为基础切入点展开相应研究。2022年11月，由中国和美国共同主持起草的《G20转型金融框架》 正式发布，其中公正转型作为转型金融的重要因素，首次在该框架中被列为五大支柱之一，用以缓解无序转型造成的多种负面社会经济影响，例如高碳行业的规模性失业、社区衰落、能源短缺和通胀等问题。在中国层面，湖州市也在积极探索尝试公正转型原则在转型金融体系的发展。2023年，湖州市在其最新发布的转型金融方案中首次提出要求转型企业评估转型活动对就业和供应链稳定性的影响。同时，湖州市率先创新发布了《融资主体公正转型评估办法》，该评估办法采用定量与定性指标相结合的方式，通过设立员工稳定性、供应链韧性、ESG表现等多项评估指标，引导融资主体评估、披露并采取措施缓解转型活动可能带来的社会影响 。

三、政策建议

（一）强化公正转型顶层设计，打造行业化、区域化的政策发展体系

建议相关部门着力完善公正转型相关制度规则，优化政策体系。在政府制定国家或地区战略发展规划时，充分将社会稳定、能源安全等因素考虑在内，为我国公正转型的建设夯实制度基础，并对未来的发展目标、方向和路径提供明确的顶层设计指引。建议相关部门积极开展相关标准制定工作，借鉴《气候转型金融手册》、《欧盟可持续金融分类方案》等国际领先经验,尽快建立起符合中国国情和当前政策基础的公正转型政策体系。同时，建议相关部门注重具备差异化的地方政策措施的制定，立足地区和行业在资源禀赋、经济结构和发展水平等方面的差异。例如，应充分考虑不同地区减排难度和减排成本等因素，将转型压力大的能源依赖型地区视为重点资金扶持对象。

（二）构建公正转型指标体系，实现转型结果的可衡量、可追踪

建议相关部门制定一套标准化、体系化的公正转型指标体系。首先，在指标的设定维度方面，可分为“通用型指标”和“行业/地区/企业特定性指标”。通用型指标可设定为转型主体均会面临的风险及挑战，例如对员工的影响方面可涉及失业率、再就业人数比例、收入水平变动比例；特定性指标可根据行业、地区发展不同进行差异化定制，例如能源依赖型地区需着重关注转型活动对当地经济发展水平的影响程度，能源供应和基础原材料生产行业的企业则需关注转型活动对其供应链的影响程度，如供应链安全水平、物价等因素。其次，在指标评估方面建议采用“定量+定性”相结合的方式，保证指标评估结果的客观性、权威性、全面性。

（三）加大公共资本和社会资本的合作，有效拓宽公正转型融资渠道

建议政府构建“公共资本+社会资本”的融资模式。在公共资本方面，应充分发挥财政政策的资源配置、社会稳定和经济发展等职能作用，利用好税收、社保、转移支付等政策工具，支持受影响地区和人群的公正、公平、有序转型；同时，充分发挥财政政策的杠杆作用，积极与多边开发银行等关注社会公平发展的金融机构合作，撬动金融机构增加资金供给，鼓励社会资本的参与。在社会资本方面，建议政府积极引导和鼓励相关金融机构和企事业单位开展公正转型金融产品的研发工作，不断丰富公正转型金融“工具箱”，实现基金、贷款、债券等多种金融产品组合发展。

作者：

庞心睿 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员

研究指导：

刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任