EOD（Ecology-Oriented Development）模式，即生态环境导向的开发模式。在此模式下，通过生态环境治理与资源、产业开发项目有效融合，达到降低公益性生态环境治理项目政府付费、提升生态环境治理项目造血功能的目的。EOD模式的核心目的是推进区域可持续发展，助力生态环保项目落地，在实施过程中注重生态产品价值实现。
蓟运河EOD项目是国内首个将EOD模式应用到流域生态环境治理中的项目，具有典型的示范作用。项目实施周期为20年，标额约为65亿元，中交联合体作为中标社会资本方负责项目建设运营，目前已进入项目执行阶段。此项目通过生态综合修复和片区综合开发两步走，实现盘活资产和资产增值，彰显生态价值。
总结蓟运河EOD项目，生态领域EOD模式价值实现的关键是生态治理与资源、产业开发项目的有效融合；政府的支持是项目推进、价值实现的基础；综合实力强、有全产业链管理实施能力的企业参与是项目推进、价值实现的必要条件；建立健全绿色金融体系、完善市场化多元化生态补偿机制，拓展社会资本生态产品价值实现的路径和方法，是解决EOD项目融资难、回报不确定等风险与问题的重要方式。
习近平总书记指出，“要积极探索推广绿水青山转化为金山银山的路径，选择具备条件的地区开展生态产品价值实现机制试点，探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”。近年来，各地进行了大量的生态产品价值实现的路径探索，并创新了EOD等生态产品价值实现的项目模式，形成了一些可借鉴、可复制、可推广的示范项目。本文对生态产品与生态产品价值的概念内涵进行界定，以蓟运河为例介绍EOD项目的运作模式与架构，并提出相关建议。
一、EOD模式促进生产产品价值实现的内涵和路径
生态产品价值作为一种外部经济，难以通过市场交易直接体现，需要通过模式创新、机制设计等方式，使得生态产品价值得以实现，也就是生态产品价值的显性化。而EOD模式通过推动生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，借助资产运营、土地开发、产业招商等方式实现生态产品价值，将生态系统提供的物质和服务产品变现，促进生态优势转化为经济优势。
EOD模式的机制分析。EOD（Ecology-Oriented Development）模式，即生态环境导向的开发模式，是以生态文明建设为引领，以特色产业发展为支撑，以河道整治及城区综合开发为载体，通过生态优化聚集优势资源，带动区域生态价值实现与整体价值提升，实现区域可持续发展。EOD模式的核心有三点：生态环境治理与资源、产业开发项目有效融合是关键；降低公益性生态环境治理项目政府付费、提升生态环境治理项目造血功能是目标；依托项目是基础。EOD模式的内涵在于：第一，EOD是为推进区域可持续发展，助力生态环保项目落地的开发模式，其核心目的是推动生态环保项目的建设发展，构建良好的生态环境产业生态，满足环境保护需求的同时，也能满足人民在居住、养老、休闲、游憩等方面的人居生态需求。第二，注重生态产品价值实现。生态环保项目以公益性及准公益性项目为主，本身回报能力有限且周期较长，需要通过合适的开发模式建立适当的激励及约束机制解决项目环境外部性内部化的问题，如推动公益性项目与经营性项目合理结合利润互补、创新自然资源的开发或交易机制，降低地方生态环境财政压力的同时，助力生态产品价值实现。
2021年4月，生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合下发《关于同意开展生态环境导向的开发（EOD）模式试点的通知》，同意相关省市共36个项目开展EOD模式试点，国家部委层面正式踏出了探索将生态环境治理项目与资源、产业开发项目一体化实施的实践步伐，EOD模式将成为生态产品价值实现的重要探索路径。同时，中共中央办公厅、国务院印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，提出以体制机制改革创新为核心，推进生态产业化和产业生态化，加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径，着力构建绿水青山转化为金山银山的政策制度体系。而EOD模式就是建立健全生态产品价值实现的重要创新模式，通过建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制，最终实现生态环境保护与经济发展协同推进。
图1 EOD模式运行机制图
目前EOD模式尚在试点阶段，还未有标准化的流程及架构。整体而言，EOD模式可看作是政府牵头指导规划下的资源补偿模式，适用于公益性、准公益性生态修复项目，通过关联产业项目一体化实施，实现关联产业收益补贴生态环境治理投入。如图1所示，政府引入社会资本进行区域综合开发。在综合开发体系中，包括生态环保类项目，如流域生态修复、废弃土地生态修复等，此类项目以公益性及准公益性为主，付费方式以政府付费、可行性缺口补助为主，项目建设运营后能够有效带动环境质量提升，有明显的正外部性，进而推动居民生活环境改善、地价提升等。包括自然资源开发利用类项目，如与生态环保项目实施相关的土地指标、林业碳汇等。也包括关联特色产业项目，如契合地方特色、环境相关的生态农业、文化旅游、医疗康养项目等。自然资源开发利用项目和关联特色产业项目均以经营性、准经营性项目为主，付费方式以可行性缺口补助、使用者付费为主，项目建设运营后能够产生良好的运营收益，为生态环保项目提供收益补偿，以满足社会资本的回报要求。在此模式下，公益性生态环保项目与经营性自然资源开发利用、关联特色产业运营项目相辅相成，公益性项目的实施能够带动环境改善生态提升，进而推动区域土地、产业的升值溢价；而经营性项目的实施能够有效反哺公益性项目的建设运营，保证整体的收支平衡和社会参与方的合理回报。总体而言，EOD模式的实施，有利于生态环境保护与可持续发展，有利于生态产品价值实现以及自然资源的利用增值，也有利于地方经济增长、就业带动、经济发展质量提升。社会资本能够通过经营性项目获取足额回报，而地方政府也能在减少财政压力的同时带动地方经济可持续发展。
二、蓟运河EOD项目的实践做法
蓟运河EOD项目位于天津市蓟州区。蓟州区位于天津市北部，地处京津冀地区腹地，全区面积1590平方公里，常住人口90余万人。作为国内首个将EOD模式应用到流域生态环境治理中的项目，蓟运河项目主要包括饮用水源地保护、蓄滞洪区综合整治、水污染防治、河库水系综合整治与生态修复、山区水土流失保护、流域智慧化管理等工程。项目分为两部分：流域治理部分和产业导入部分。流域治理部分分两期实施，包括农村生活污水处理工程、州河湿地公园、黑臭水体治理工程、山洪沟治理工程等流域治理工程。产业导入部分是指中标企业将结合蓟州区自然资源及中国交建企业资源，借助流域综合治理，通过国际会议、培训中心、文旅及康养基地等综合开发项目导入文化研创、生态科教、康养运动、教育文化、休闲度假、智慧农业，将环境效益转化为经济效益，这是流域生态产品价值实现的关键。
项目运作模式和架构。2019年5月，天津市蓟州区人民政府发布《关于印发蓟运河（蓟州段）全域水系治理、生态修复、环境提升及产业综合开发EOD项目总体方案和市场化实施方案的通知》，对蓟运河（蓟州段）EOD项目进行总体部署。当年8月，项目中标候选人公示，中交天津航道局有限公司、中交疏浚（集团）股份有限公司、中交生态环保投资有限公司、中交第四航务工程勘察设计院有限公司与中交（天津）生态环保设计研究院有限公司联合体为本项目的第一中标候选人，项目工期为20年，中标额约为65亿元。该项目目前已顺利确定社会资本方，已进入项目执行阶段。
图2 蓟运河EOD项目架构
如图2所示，本项目由天津市蓟州区人民政府授权水务局，引入投资建设主体，与政府指定平台公司成立项目公司。项目公司负责流域生态保护与修复项目的总体实施、投融资运作和风险防控；受托运营管理流域内相关工程和资产，综合开发利用区域内相关水资源、土地资源等其他生态资源；并构建可行的商业模式，提高持续经营能力。
图3 蓟运河EOD项目建设资金筹措与回报资金来源
在资金构成方面，本项目资本金30%，由社会资本按照股权比例出资；同时也积极争取各级专项资金（如中央财政水利发展资金）注入，以提高项目资本金比例。项目融资占70%，一方面通过国开行、农发行等政策性银行中长期贷款获得中长期优惠性利率融资；另一方面，也在寻求险资支持，通过基础设施债权投资计划获得中长期险资融资；此外，积极争取围绕生态文明建设的示范项目推广资金作为额外补足。
在收益构成方面，本项目包括政府付费部分，即针对流域治理部分政府购买服务，中交联合体提供建设运营养护服务并结合绩效获得政府付费；包括使用者付费部分，即结合蓟州区自然资源及中交联合体企业资源，导入文化旅游、康养运动、智慧农业等项目，盘活经营性资产，中交联合体获得相关经营性收益；也包括政府方提供的额外收益，如中交联合体可按比例获得土地增值收益、综合治理专项补助资金等。
EOD模式促进生态价值实现方式的路径。项目通过生态综合修复和片区综合开发两步走，实现盘活资产和资产增值，彰显生态价值。公益性生态综合修复部分包括以环秀湖湿地公园、于桥水库、州河湿地公园、青甸洼为重点的蓟州全域水系综合治理项目，以及以小龙扒等为重点的矿山修复项目，注重生态环境效益，以及生态修复环境提升后的环境保护正外部性，进而带动土地增值、文化旅游等关联特色产业项目导入，促进生态产品的价值实现。而经营性关联特色产业项目部分主要指生态环境修复后，规划一定比例的土地空间进行产业开发，中交集团利用自身运营能力，引入观光农业、康养、新能源等环境友好型项目，实现环境+社会+经济效益的结合，既能够通过环境友好型项目获得运营收益补偿公益性生态项目回报不足的缺口，又能够帮助政府结合脱贫攻坚、乡村振兴等策略，实现社会经济高质量发展。在本项目中，中交集团拟导入大型文旅及康养基地，打造区域会议中心、文旅景点；同时，由于流域治理项目能够帮助提升居住环境，进而提升了土地价值，增加了土地出让收益，中交集团也可享有土地增值收益分成。无论是文旅、康养还是土地增值收益都较为契合流域治理项目特点。此外，本项目将生态环境治理与资源产业开发进行综合测算，统筹推进，由中交联合体一体化实施，有利于提升项目的规划、推进和实施效率。
EOD项目中利益相关方的权责利划分。政府负责蓟运河项目整体规划、审核实施方案、选择社会资本方——中交联合体、批准签署项目合同；在协议签署后，对流域治理部分进行绩效评估并完成政府付费，同时做好项目资产负债管理，监测项目全周期收支情况。社会资本提供蓟运河EOD项目整体方案。在协议签署后，积极推进流域治理项目投融资、建设、运营管理，同时开展综合开发子项目建设运营（如文旅、康养项目）。政府方利益包括地方生态环境的改善、政府生态环保财政支出压力减少、经济增长与就业提升等。社会资本利益包括流域治理项目的政府付费部分，流域治理和片区开发的运营收入及其他收入部分（如文旅、康养收入等）。同时，项目采取土地增值收益分成模式，社会资本可以在开展生态修复后按比例分享土地增值收益，激发社会资本在生态综合修复和片区综合工作中的主动性和积极性。此外，为保障社会资本的合理权益，如项目不能实现资金平衡，政府平台公司等其他股东分期收购社会资本方股权；也可经股东协商，将社会资本方股权转让于股东以外的投资者，政府的保障措施有力地推动了项目落地实施。
三、相关思考
生态领域EOD模式价值实现的关键是生态治理与资源、产业开发项目的有效融合。政府与社会资本需要根据地域、项目类型，选择适宜的资源、产业开发项目。如针对废弃矿山修复项目，可通过修复过程中的石料等资源收入，修复后形成的特色产业园区，农业基地招商、开发、运营收入补足收益。针对流域治理项目，可开发河砂开采、水资源等资源收入渠道，也可导入湿地公园旅游、运动康养等项目。总体来说，EOD模式需要因时制宜、因地制宜，选择适合于本地的特色产业开发项目；并通过社会资本一体化实施，满足项目整体的收支平衡。
对于公益性为主的生态修复项目，政府的支持是项目推进、价值实现的基础。在本项目中，政府方做好了组织领导，同时健全了项目统筹协调机制，在前期工作方面设计了完备的项目实施方案，对本项目进行了总体部署及具体规定；在建设资金筹措方面，争取中央地方专项资金，同时安排财政投入，为项目融资落地奠定良好基础；在回报来源方面，拓展了生态产品价值实现模式，不仅通过水系治理专项资金对社会资本予以补助，还允许社会资本按比例分享土地增值收益，通过土地增值收益、经营性资产盘活等方式促进项目生态价值实现，更通过股权转让方式为社会资本退出提供了具体路径，对社会资本的收益提供了一定程度的保障，也创新了生态保护修复与资源开发模式。
对于大中型EOD项目，综合实力强、有全产业链管理实施能力的企业参与是项目推进、价值实现的必要条件。针对规模较大的区域环境治理项目的大中型EOD项目，需要企业参与项目全周期的建设运营管理，通常建设运营周期长、行业跨度大、各类风险较高，对企业的项目策划、产业规划、工程实施、流域治理、资产运营、产业招商等全产业链的实施能力提出考验，同时由于投融资体量较大，对企业自身资金实力与融资能力都提出较高要求。在本项目中，中交集团作为项目实施方，既拥有流域治理、河道疏浚的技术与施工能力，又拥有土地开发、观光康养等商业运营经验，还有强大的资金实力与融资能力，发挥了企业技术、建设、运营、投融资领域的优势，促进资源与资本的结合，实现了企业投资改善环境、环境改善助力价值实现的目标。
从风险层面，EOD项目一般体量较大，投资回报机制也还在探索中，社会资本可能面临融资难、回报不确定等风险与问题。EOD模式以生态环保项目为基础，而生态环保项目尽管存在显著的正外部性，但以公益性及准公益性项目为主，特别对于区域整体治理的大中型生态项目，普遍存在前期投入大、项目运营周期长、正外部性释放较慢的特征，即使通过EOD模式采用自然资源开发利用、关联特色产业项目运营获得收益补偿，也难以保证统筹规划下的EOD项目能够产生持续稳定的收益满足投资回报以及覆盖借款本息。在收益回报不确定、且整体融资规模较大、还款周期较长的情况下，EOD项目会面临融资困难的问题。
建立健全绿色金融体系、完善市场化多元化生态补偿机制，拓展社会资本生态产品价值实现的路径和方法，是解决融资难、回报不确定等风险与问题的重要方式。为改善EOD项目的资金筹措和风险问题，地方政府需要建立健全绿色金融体系，完善金融、财政、环保等政策和相关法律法规的配套支持，并通过建立适当的激励和约束机制解决项目环境外部性内部化的问题；同时也需要金融机构和金融市场加大创新力度，推动绿色信贷、绿色债券、绿色基金等多元化生态项目的融资渠道和方式，并通过创新绿色金融产品及服务解决生态修复项目所面临的期限错配、信息不对称、产品和分析工具缺失等问题。在回报层面，也需要完善市场化多元化生态补偿机制，拓展社会资本生态产品价值实现的路径和方法，提升社会资本参与的积极性。如通过建立生态权益交易市场，助力参与生态保护修复项目的社会资本将可开发利用的生态环境资源以一定的形式供给市场，同时市场为具有正外部性的生态权益定价，社会资本通过参与权益市场交易将生态价值变现，获得收益。
本文原载于2021年《中国土地》第10期
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作者：
范彦波自然资源部国土整治中心研究员
崔 莹中央财经大学大学绿色金融国际研究院助理院长
赵 芳自然资源部国土整治中心高级工程师
原创声明
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新媒体编辑：徐涵
