湿地保护是生态文明建设的重要内容，事关国家生态安全，事关经济社会可持续发展，事关中华民族子孙后代的生存福祉。2021年10月19日，十三届全国人大常委会第三十一次会议听取了宪法和法律委员会副主任委员胡可明作的关于《中华人民共和国湿地保护法（草案）》（下称《草案》）修改情况的汇报。这是继今年1月20日该草案初次提请全国人大常委会会议审议之后的第二次审议。《草案》完善了湿地的定义和保护范围，适当提高了擅自占用国家重要湿地、严重破坏自然湿地等违法行为的罚款数额等。我国加入《湿地公约》以来，中国政府与国际社会共同努力，在应对湿地面积减少、生态功能退化等全球性挑战方面采取了积极行动，通过推进湿地立法、开展湿地调查监测和保护修复工程等措施，全面强化湿地保护管理。我国还将首次承办《湿地公约》第十四届缔约方大会，该会议将于2022年11月21日—29日在湖北武汉举办。当前，我国湿地已经形成了较为完备的管理体系和政策体系，湿地得到了较好的保护，但还需要加大资金支持尤其是绿色债券的具体扶持。
一、我国湿地的管理体系现况
根据《湿地公约》的定义，湿地系统指天然或人工、长久或暂时性的沼泽地、泥炭地或水域地带、静止或流动、淡水、半咸水、咸水体，包括低潮时水深不超过6米的水域，还可包括与湿地比邻的海岸和海岸地区，以不位于湿地内的岛屿或低潮时水深超过6米的海洋水体，特别是当其具有水禽栖息地意义时。我国参考国际湿地公约和我国现行有关规定，对湿地的定义和保护范围予以研究完善，以有利于法律的有效实施。《草案》中明确湿地是指具有显著生态功能的自然或者人工的、常年或者季节性积水地带、水域，包括低潮时水深不超过六米的海域，但水田以及用于养殖的人工水域和滩涂除外；在实行湿地名录制度的基础上，增加发布湿地范围的规定。
我国于 1992 年加入《湿地公约》，成为第67个缔约方。在加入公约以来我国通过制定湿地保护方案、推进湿地保护立法、制定重要湿地目录等相继出台了系列政策支持湿地保护与恢复，并开展湿地监测与调查、湿地修复工程等措施加强湿地保护与恢复，目前形成了较为全面的湿地保护和修复体系。我国为进一步提高湿地保护管理能力，完善湿地分级管理体系。国务院办公厅印发《湿地保护修复制度方案》（国办发﹝2016﹞89号）中，根据生态区位、生态系统功能和生物多样性，将全国湿地划分为国家重要湿地（含国际重要湿地）、地方重要湿地和一般湿地进行管理。2018年7月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《国家林业和草原局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（ 厅字﹝2018﹞66号），规定国家林业和草原局设置“（五）湿地管理司（中华人民共和国国际湿地公约履约办公室）指导湿地保护工作，组织实施湿地生态修复、生态补偿工作，管理国家重要湿地，监督管理湿地的开发利用，承担国际湿地公约履约工作。”国家林业和草原局出台《国家重要湿地认定和名录发布规定》（林湿发﹝2019﹞10号）等相关文件，对位于自然保护地中符合条件的湿地给予充分、有效的保护。主要政策梳理如下：
表1 中国湿地保护相关政策
资料来源：课题组整理
二、我国绿色债券发行募投湿地项目概况
（一）《绿色债券支持项目目录》的湿地项目分析
湿地在涵养水源、净化水质、蓄洪抗旱、调节气候和维护生物多样性等方面发挥着重要功能，是重要的自然生态系统，也是自然生态空间的重要组成部分。2021年4月2日，中国人民银行、发展改革委、证监会《关于印发<绿色债券支持项目目录（2021年版）>的通知》（银发〔2021〕96号）中，《绿色债券支持项目目录（2021年版）》列明许多与湿地相关的项目，现将具体项目逐一梳理如下表所示：
表2 《绿色债券支持项目目录（2021年版）》中涉及湿地项目的分类
资料来源：课题组整理
三、 绿色债券支持湿地项目的建议
全面保护湿地，强化湿地利用监管，推进退化湿地修复，提升全社会湿地保护意识，为建设生态文明和美丽中国提供重要保障。进一步完善综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制，形成湿地保护合力，确保实现湿地保护修复的目标任务。强化军地协调配合，共同加强湿地保护管理。根据数据统计，目前我国湿地保护率达到52%，较第二次全国湿地资源调查，湿地保护率增加了8.49%。我国还需要持续落实湿地保护修复制度，增强湿地涵养水源、净化水质、调蓄洪水等生态功能，保护湿地物种资源。根据我国目前湿地发展概况及政策支持现状，结合我国目前湿地项目融资渠道分析，以及湿地项目相关债券发行经验，为我国债券支持湿地项目提供发行建议。
一是建议给予债券发行人更多空间参与湿地公共建设项目。绿色债券发行方可通过发行绿色债券的方式进行资金融资，在政府鼓励激励政策支持下，积极参与湿地生态保护与资源开发利用过程。最近，国家对于湿地保护和修复出台了一些列金融扶持政策，比如《“十四五”林业草原保护发展规划纲要》，文件指出债券发行募集资金投向可支持湿地治理、修复、保护等项目，促使湿地原生生态系统保护和生物多样性恢复。因此，应当鼓励和支持社会资本参与生态保护修复项目全过程，与从规划管控、产权激励、资源利用、财税支持等多方面释放政策红利。建议立法鼓励社会资金积极关注地方人民政府相关文件，参与湿地保护与修复，并给予债券发行人更多空间参与湿地公共建设项目。
二是建议鼓励通过更多模式参与湿地保护修复项目。《国务院办公厅关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发〔2021〕40号）中提出对于湿地等保护修复要“推动绿色基金、绿色债券、绿色信贷、绿色保险等加大对生态保护修复的投资力度。”因此，建议地方政府除全力争取中央预算内投资支持用于湿地保护类等项目外，还可通过政府和社会资本合作（PPP）模式动员社会资本的方式，开发商通过发行绿色债券募集资金投向湿地建设方向进行融资，所得资金实行专户管理，根据工程进度及资金使用计划，合理使用。该方式既满足地方政府构建生态友好型湿地项目需要，又具有通过建设公司发行绿色债券吸引社会资本降低地方政府财政压力的优势，可解决湿地项目投资金额大的问题。
三是建议探索践行生态保护修复项目产生内部收益运营的EOD模式。建议出台社会资本依托湿地自然景观资源开展的游览观光、休闲体验、文化体育、健康养生等设施建设，合理布局旅游产业，湿地公园同旅游服务、酒店住宿、休闲娱乐等产业的结合，政府可按采用合理模式并规定通过投资补助、运营补贴、资本金注入等方式支持社会资本获得合理回报。建议可探索试行当前国际上的生态环境治理带来的经济价值内部化的EOD（Ecology-Oriented Development）模式，该模式推动生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展，通过该模式强化项目收益内部反哺机制，推动环保产业持续发展，激活经济，使项目整体溢价增值，积极探索“绿水青山就是金山银山”的生态价值转化路径。
（下一篇健康金融课题组前沿文章将刊出海洋康养产业以及蓝色金融内容，敬请期待。）
参考文献
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作者：
乔诗楠中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员，健康金融课题组（含前沿研究小组）特邀成员
研究指导：
王 遥中央财经大学绿色金融国际研究院院长
任国征中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任、健康金融课题组（含前沿研究小组）组长
原创声明
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新媒体编辑：杨若晨
