2021年10月11日-15日，2020年联合国生物多样性大会在云南昆明召开。在2020年联合国生物多样性大会（第一阶段）高级别会议期间，通过了“昆明宣言”，呼吁各方采取行动，共建地球生命共同体；中国更郑重宣宣布成立昆明生物多样性基金。在10月15日闭幕的2020年联合国生物多样性大会（第一阶段）生态文明论坛期间，则发出保护生物多样性、共建全球生态文明的倡议，呼吁各方秉持人类命运共同体理念，同心协力，抓紧行动，共建万物和谐的美丽世界。会议进程中，生物多样性金融成为金融机构支持这一目标的热点议题，36家中资银行业金融机构、24家外资银行及国际组织共同发表《银行业金融机构支持生物多样性保护共同宣示》，进一步加强生物多样性保护支持力度。

生态系统和生物多样性保护是环境保护的重要组成部分，是人类赖以生存的基础环境，也是应对全球气候变化、助力碳达峰和碳中和的关键力量。当前，生物多样性损失已成为全球最大风险之一。特别是“一带一路”沿线国家，涵盖了秘鲁、厄瓜多尔、印度尼西亚、马达加斯加等世界上生物多样性最丰富的国家。这些国家面临着日益严峻的生物多样性危机，如森林砍伐、珊瑚礁损坏、非法狩猎、牧场退化、野生动物数量减少。此外，“一带一路”基础设施投资的不断扩大可能会加剧某些国家所面临的生物多样性风险。WWF的分析表明，“一带一路”六大经济走廊与265个受威胁物种（其中包括81个濒危物种和39个极危物种）的栖息地、1739个重要鸟区（IBA)或者生物多样性关键区域（KBA）和46个生物多样性热点区域存在交集。显然，生物多样性保护刻不容缓，资金问题成为其中关键。而债务自然互换机制作为生物多样性融资的重要途径之一，能够调动公共和社会资本，弥补全球生物多样性保护的巨大资金缺口。

一、债务自然互换机制的发展历程1984年，为应对发展中国家自然环境恶化、债务负担增加的问题，世界自然基金会（WWF）副主席Thomas Lovejoy首次提出债务自然互换机制的概念。自提出以来，债务自然互换机制已被广泛应用于遍布各大洲的30多个国家。根据联合国开发计划署数据，从1987到2015年，使用债务自然互换协议重组的债务总额超过26亿美元，为发展中国家的环保项目提供了约12亿美元的资金支持。截至2003年，重组债务数额最多的国家位于拉丁美洲和加勒比地区（萨尔瓦多、哥伦比亚、牙买加等国）和非洲（哥斯达黎加、埃及等国）。牵头债务自然互换协议的债权国多为巴黎俱乐部成员，尤其是美国和德国。其他债权国还包括瑞士、瑞典、加拿大、芬兰、比利时、荷兰和法国等。债务气候互换机制是在债务自然互换机制基础上衍生出来的债务互换机制之一（其它机制如债务换健康、债务换教育等）。目前，债务气候互换机制尚在探索阶段。2015年，英联邦领导人向《联合国气候变化框架公约》缔约方会议第二十一次大会（COP21）提交关于“多边债务气候互换机制”的提案，建议减免较为脆弱国家的一部分多边债务，以换取该国对气候适应和减缓项目的投资。2017年，拉丁美洲和加勒比经济委员会（ECLAC）发起推动债务气候互换机制的工作组，参与者包括加勒比共同体（CARICOM）、东加勒比国家组织（OECS）、东加勒比中央银行（ECCB）等。新冠肺炎疫情发生后，全球面临疫情和气候变化的双重挑战，一些专家认为“债务自然（气候）互换机制”能够有力地支持债务重组和绿色复苏发展。2020年11月，波士顿大学全球发展政策研究中心、伦敦大学亚非学院可持续金融中心和海因里希·伯尔基金会共同发布《面向绿色包容性复苏的债务减免》报告，也提出通过“采取债务自然互换或债务气候互换机制”促进疫情后绿色复苏。

二、债务自然互换机制的应用债务自然互换机制可以分为双边互换机制（即债务国和债权国直接重组债务）和商业互换机制（即第三方组织折价购买债务国存量债务），但其核心是一致的：对债务国的部分未偿债务进行重组，以换取债务国政府以不同形式保护自然环境的承诺。

(一)债务自然互换机制的流程

如图1所示， 当债务国因无法向债权国支付利息而面临违约风险时，可以通过谈判达成债务自然互换协议。环境保护信托基金通过国际非政府组织或捐助国募集资金，再向债权国以最高100%的折扣购买未偿债务；债权国也可以直接将部分债务的债权转移给环境保护信托基金。此互换机制下，债务国政府不再需要以美元等国际通用货币向债权国还款，而可以以当地货币向环境信托基金定期支付利息。有了这项长期稳定的收入，环境信托基金可以出资建设和维护当地的环境保护项目。

图1 “债务自然互换机制”图示

债务自然互换机制下，债务国政府的负债并未得到直接免除，而是根据新的重组协议向环境保护信托基金还本付息，因此规避了债务免除可能带来的道德风险。此外，环保项目作为此机制的终端，具有较强的灵活度，可以根据债务国的实际情况确立优先领域。例如，荷兰的EcoFund作为债务自然互换机制的主要参与者，重点支持五个领域的环保项目——硫氮大气污染、波罗的海污染和富营养化、全球气候变化、生物多样性、废弃物管理和土地复垦。

(二)现有机制分析

1. 美国“热带森林和珊瑚礁保护法”

美国是参与双边债务自然互换机制最活跃的债权国家。自1998年通过“热带森林保护法（TFCA）”以来，美国与14个债务国签署了20项债务自然互换协议，为热带雨林保护项目筹集3.39亿美元的资金。此外，大自然保护协会（TNC）、保护国际基金会（CI）和WWF等机构共捐助约2200万美元用于“热带森林保护法”的债务自然互换项目。2019年，“热带森林保护法”改名为“热带森林和珊瑚礁保护法(TFCCA)”，扩展了美国债务自然互换机制的适用范围。目前，基于“热带森林保护法”的债务自然互换机制由美国国际开发署与美国财政部、美国国务院合作推进。其中，财政部负责牵头进行债务处理谈判，国务院负责当地环保基金的建立和运行，国际开发署负责项目的具体实施。此外，国际开发署设有一个小型秘书处，负责对协议的执行提供支持和监督，对环保基金进行管理。

2. 德国和法国的债务互换框架

德国和法国也是债务互换机制的积极参与者，但没有单独的债务自然互换框架。德国的债务互换框架包括将对中低收入国家的债务换成对环境资源保护、教育和减贫项目的投资。联邦经济合作和发展部（BMZ）负责债务互换协议的国家资格审查和初步设计，随后与德国联邦财政部（BMF）和德国外交部（AA）向债务国递交债务互换提案。债务国政府同意后，德国复兴信贷银行（KfW）与债务国政府商议决定资金流向和负责具体执行的机构。执行机构需要提交年报或者第三方审计报告。法国的“减债促发展合同（C2D）”可以为重债穷国减免债务以促进教育、卫生、基础设施和自然资源保护等领域的发展。法国财政部和负责全球事务、文化、教育和国际发展的政府部门负责确定C2D的纲领政策，法国开发署（AFD）代表法国政府实施减债合同，确保资金必须用于上述几个领域的项目，并与债务国共同商定具体方案。

(三)案例介绍

1. 商业债务自然互换：2016年巴黎俱乐部-塞舌尔

塞舌尔是西印度洋上的群岛国，由115个岛屿组成，其经济大多依赖于海洋旅游业和渔业。2008年，塞舌尔共和国发生债务违约。尽管之后塞舌尔改革成功，经济逐渐恢复，但仍容易受到外部冲击，并且面临着海洋生态系统继续恶化的危险。2016年，大自然保护协会TNC发起了一项“债务自然互换”协议，重组了塞舌尔对巴黎俱乐部成员（主要是英国、法国、比利时和意大利）的 2160 万美元的主权债务，以换取其保护海洋的承诺。在TNC的主导下，塞舌尔环境保护与气候适应信托基金（SeyCCAT）成立，并折价从债权国买下了舌塞尔的待还债务。相应地，塞舌尔政府同意采取以下措施：1）以较低的利率偿还信托基金（SeyCCAT）的贷款；2）将节省下来的钱用于海洋保护工作；3）将其领海30%的海域划为保护区，不进行无管制的经济活动，如捕鱼和钻探。截至2020年3月，塞舌尔按时偿还了所有债务相关款项，并完成了对其32%的海域的保护。

2. 双边债务自然互换：2009年美国-印度尼西亚

2009年签署的美国-印尼债务自然交换协议涉及四方参与者：美国政府、印尼政府、自然保护组织“保护国际基金会”（CI）和印尼当地的环境基金会KEHATI。这一债务自然交换包括以下步骤：1)在美国“热带森林保护法”的框架下，美国财政部向印度尼西亚的债权人美国国际开发署提供2000万美元。此外，保护国际基金会CI和印尼环境基金会KEHATI各向美国国际开发署支付100万美元的互换手续费；2)美国国际开发署对印度尼西亚政府价值约为3000万美元的未偿债务进行重组；3)印度尼西亚政府将此款项分期支付到汇丰银行的还债账户；4)根据监督委员会的指示，汇丰银行定期以美元形式转账至由印尼环境基金会KEHATI管理的外汇账户；5)经监督委员会批准后，印尼环境基金会KEHATI向满足资质的非政府组织提供款项。

图2 2009年美国-印度尼西亚债务自然互换协议（来源：Cassimon, Prowse and Essers, 2011）

三、实施债务自然互换机制的思考

近年来，高额的基础设施建设支出和新冠肺炎疫情的爆发为许多发展中国家带来了新的债务问题，而保护生物多样性已是当务之急，为债务自然互换机制的实施提供了新的机遇。与此同时，也要充分认知实施债务自然互换机制的复杂性，避免实施过程中出现问题。

(一) 认知债务自然交换机制具有多赢性

对于债权国来说，实施债务自然互换机制能够体现全球环境治理的责任，支持落后债务国保护生物多样性。在当前全球经济衰退、债务国还款压力剧增的形势下，债务自然（气候）互换机制一方面能够为债权国一部分可能无法被清偿的贷款增加绿色价值，有助于践行可持续发展目标、支持新兴国家实现绿色复苏；另一方面彰显债权国引领全球生态环境治理的国家责任。对债务国来说，债务自然（气候）互换机制是实现绿色复苏的重要途径：一方面，通过减免利息支付，债务国可以释放财政资源用于国内抗疫和投资，刺激经济复苏，增加税收和国民收入，同时调动资金应对日益严峻的生态环境挑战。另一方面，该机制的成功实施也能够刺激当地的机构建设，增加资金使用的透明度，并帮助债务国在环保项目上创造更多国内外共同融资的机会。

(二)认知债务自然互换机制具有复杂性

债务自然互换机制实施起来较为复杂，主要表现在：一是交易成本高。由于债务自然互换过中的交易涉及多方群体（如债务人、债权人、捐助者、非政府组织），其准备、谈判和执行过程复杂而漫长，至少需要2至4年时间。此外，各方利益相关者的意见分歧可能会进一步增加交易成本，使得债务自然互换机制与其他金融工具相比效率较低。二是要求长期财政投入。债务自然互换的成功与否在很大程度上取决于债务国是否有长期、稳定地支持环境保护计划的财政能力。然而，当发生财政或流动性危机或管理问题时，面向环境保护的财政投入便可能首当其冲地被削减，进而影响债务自然互换的过程。三是债务国可能发生通货膨胀或货币贬值。由于债务自然互换协议的一个常见条款是使用当地货币来付息，因此当地货币的价值变动是一个重要的影响因素。当地货币贬值或通货膨胀可能会影响互换的实际现金价值，由于互换的发生导致大量当地货币注入也可能会在债务国引起通货膨胀。四是环境保护项目在设计及实施上面临挑战。由于大多数债务自然互换项目中包括了保护当地资源或生物多样性的项目，它们有可能与现有的方案相冲突，因此可能产生土地所有权归属等问题。此外，环境保护项目还需要设施支持，如稳定的设备供应、燃料和训练有素的工作人员。这些项目的最终成果在评估与监督等方面也存在困难。

(三)债权国应加强债务自然互换机制的实施管理

第一，建立实施债务自然互换机制的政策框架。建议制定双边债务自然互换机制的基线框架，明确该机制涵盖的债务类型、债务国资格筛选标准、管理和监督办法等，区分不同性质贷款（如政策性贷款或商业贷款）的实施细则。该框架还可界定环保资金使用的范围，如优先用于大气污染、气候改善或生物多样性保护等。在基线框架的基础上，保证债务自然互换协议与债务国环境保护目标一致也至关重要。债务自然互换机制的主管机构可以与有经验的国际环保组织密切合作，确保设计出的方案切合债务国的实际情况和最紧迫的环保目标，也可选择支持该国现有的环境保护项目（如马来西亚Central Forest Spine项目）。在债务国环境保护项目的选择上，建议优先考虑对缺少社会资本支持的项目提供资助。

第二，加强部门协作，设立债务自然互换机制的专门工作组。债务自然互换协议的达成和具体实施需要债务国、债权国、国际非政府组织、其它捐赠机构等多方参与，也需要债权国多个部门密切协作。此外，该机制的成功还需要债务国长期、稳定的财政支持。为了提高效率，降低成本，保障机制达到预期效果，可设立专门工作组，牵头设计债务自然互换机制的政策框架、组织各方的谈判和协商、对项目落地进行管理和监督。在此基础上，可以选择在气候脆弱程度高、负债程度高、生物多样性丰富、信誉良好的国家或有成功经验的国家启动试点项目。

第三，搭建多边合作平台，促进共同融资。债务自然互换机制的主管机构可与巴黎俱乐部成员、国内和国际金融机构、基金会和非政府组织（如大自然保护协会、世界自然基金会）等利益相关者合作，搭建债务自然互换机制的多边合作平台。此举一方面有助于加强内部能力建设，另一方面能够吸引国内和国际公私部门共同融资。例如，可以通过提供碳排放交易信用等市场激励措施吸引社会资本参与。

第四，加强未来项目评估，提高债务国的债务可持续性。在处理债务国现存债务问题的同时，也应制定更加严格的项目评估要求以规避新的债务问题。建议债权国金融机构和企业采取环境影响评估（EIA）和社会环境风险管理工具（ESMS）等方式进行投资项目评估；也可以通过空间规划或设立“禁区”等方式敦促金融机构和保险公司对新项目的环境和生物多样性风险进行严格评估，以提高债务国的债务稳定性。

本文系综合《债务自然互换机制（debt-for-nature swap）发展概况及模式分析》（2021年4月10日）《债务自然互换机制“一带一路”国家解决债务稳定和生物多样性融资问题的三赢方案》（2021年4月17日）两篇观点文章。

作者：

岳梦迪 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

王珂礼（Christoph Nedopil Wang）中央财经大学绿色金融国际研究院特邀研究员

编辑：

王 遥 中央财经大学绿色金融国际研究院院长