English Version
  • 中财大绿金院

  • 绿金委

IIGF观点

当前位置: 网站首页 > 研究成果 > IIGF观点 > 正文

气候金融|后疫情时代,中国如何适应气候变化? ——UNEP《2020适应差距报告》解析

发布时间:2021-02-03作者:

2021年1月26日,由荷兰主办的全球首届气候适应峰会在两天精彩的议程之后落下帷幕。全球30多位世界领导人、50多位部长、50多家国际机构参与了此项峰会,表达了他们对适应气候变化工作的坚定支持,并分享了各自在适应气候变化领域的已有行动和未来计划。联合国秘书长古特雷斯在峰会上发言表示:全球正在发生的新冠疫情提醒我们,忽视已知风险的代价是巨大的。过去50年内,天气、气候以及水资源相关风险引发的超过11000起灾难已经造成了近3.6万亿美元的损失。极端天气和气候风险也已在过去十年内掠夺了超过41万人的生命,而这些人大多数集中在中低收入国家。因此我在此呼吁,为适应气候变化和增强气候韧性,全球应尽快取得巨大突破。

全球气候变暖的趋势已成事实,气候风险目前仍在不断升高。在应对气候变化的概念中,为抑制气候变化诱因的产生,国际社会提出要减缓气候变化;而为让社会适应于气候变化所产生的影响,适应气候变化的概念应运而生。当前,“碳中和”、“净零排放”、“气候中立”等减缓气候变化目标获得广泛关注,而考虑到气候变化对人类社会的显著危害,适应气候变化的紧迫性同样需要得到重视。2021年1月14日,联合国环境规划署(UNEP)发布《2020年适应差距报告》,这是UNEP发布的第五版适应差距报告。该报告重点关注了全球适应气候变化行动的规划、资金以及实施的现状和进展,并在报告中对基于自然的解决方案(Nature-based Solutions, NbS)给予了特别的关注。本文将对《2020年适应差距报告》内容进行概要性地总结,并由此对中国适应气候变化相关工作提出建议。

一、报告要点

为全面地展现UNEP对2020年全球适应气候差距的调查结果,该报告分为三个部分,即:全球适应规划、资金和实施的现状和进展;基于自然的解决方案的规划、资金和实施;以及对全球适应进展的展望。

(一)全球适应规划、资金和实施的现状和进展

气候适应在全球范围内得到积极推动并取得一定进展,现已广泛融入世界各国的政策和规划。报告数据显示,全球范围内,72%的国家已经通过了至少一项国家级的适应规划文书,例如计划、战略、政策或法律;9%的国家目前还没有发布相应文书,但正在制定的进程中。同时,大多数发展中国家都在努力编制国家适应计划(NAP)。

额外的适应气候变化融资对于加强适应规划、减少气候影响至关重要。现有研究表明,全球在2℃的温升轨迹上将面临全球生产总值1%-1.6%的减少,而3℃的温升轨迹将带来1.5%-2.2%生产总值的缩减。适应气候变化的投资回报将极大对冲投资成本。全球气候适应委员会估计,若将1.8万亿美元的资金投资于预警系统、韧性基础设施、改良旱地农业、全球红树林保护和韧性水资源领域,可以避免7.1万亿美元的损失,并产生附加的社会和环境效益。

尽管可用于适应的资金有所增加,但发展中国家仍然面对严重的资金缺口。全球流入适应气候变化领域的资金自2016年起已经增长35%,其中国际公共适应资金有明显的增长趋势,但国内公共或私人资金领域还缺乏足够的数据。就适应成本来说,仅发展中国家的年度适应成本目前估计就在700亿美元左右,预计到2030年将达到1400-3000亿美元,到2050年将达到2800-5000亿美元。虽然就绝对值而言,发达国家的适应成本可能更高,但就成本占国内生产总值的比例而言,发展中国家的负担依旧更重。此外,在新冠疫情影响下,全球大量用于适应气候变化规划、筹资和实施的资源被重新分配用于抗击疫情,进一步加剧了资金短缺的问题。

适应行动实施数量在全球范围内增长,但气候风险得到有效控制的证据依旧有限。自2006年起,致力于《巴黎协定》目标实现的多边基金已在发展中国家开展约400项适应项目。而根据The Global Adaptation Mapping Initiative的研究,在全球被文献所记载的气候行动中,三分之一还处于早期实施阶段,只有3%的适应气候变化行动已切实地减少了社区的气候风险。尽管适应行动表现出了积极的迹象,但迄今为止,气候风险得到减少的证据非常有限,削弱了关于整体适应进展的任何结论。

(二)基于自然的解决方案的规划、资金和实施

根据国际自然保护联盟的定义,基于自然的解决方案是对自然生态系统和经过改造的生态系统进行保护、可持续管理以及恢复的行动,目的是有效地、适应性地应对社会挑战,同时为人类的生存和生物多样性带来益处。国际上对基于自然的解决方案的讨论广泛集中于其减缓气候变化的能力,然而,其适应气候变化的作用也同样重要。报告将为适应气候变化所实施的基于自然的解决方案称为“基于自然的适应解决方案”(NbS for adaptation)。

报告借助了以下桑基图展示了国际主要机构利用NbS对由间接气候危害所引发的直接危害的应对方式,并用百分比表示了采用相应解决方案应对不同危害的现存项目比例。由图可知,全球范围内,现有基于自然的解决方案主要用于应对强降水、干旱、以及气温升高所带来的潜在危害,主要措施包括对森林、河流、洪泛区、泥炭地、城市绿色和蓝色空间以及绿色基础设施的保护、恢复、实施和管理等。

*所分析的数据信息来源于适应基金 (AF),绿色气候基金 (GCF),ClimateADAPT,CDP, International Climate Initiative (IKI)和Natural Hazards – Nature-based Solutions (NH-NbS)数据库。

部分国家已将基于自然的解决方案纳入适应规划,但仍缺少更为详细可行的计划。报告显示,全球一半以上的国家,包括90%以上的最不发达国家,已将保护自然作为适应规划的重要动力,并在其国家自主贡献的适应部分添加了基于自然的解决方案的相关内容。然而,其中大多数只描述了宽泛的目标,不到三分之一提出了可衡量的目标。这些目标主要强调恢复洪泛区和红树林作为减少洪水、干旱和海平面上升影响的方法。

有证据表明国际社会对基于自然的解决方案的资助有所增加,但资助水平依然较低。报告对全球环境基金、绿色气候基金、适应基金和国际气候倡议的气候投资进行了统计,发现在过去20年内,绿色和混合型适应方案领域的投资大幅增加。目前,具有基于自然的解决方案组成部分的项目累计投资为940亿美元,其中用于基于自然的解决方案的投资比例为13%。基于自然的解决方案依旧只占适应与保护资金总额的很小一部分。

基于自然的适应解决方案的实施数量仍然有限,各国实施情况差距明显。基于对全球7个主要数据来源的适应项目信息的综合,报告统计了942个采用了基于自然的适应解决方案的项目。从项目的国别分布来看,全球有六个国家提出了超过30个基于自然的适应解决方案,分别是巴西、哥伦比亚、印度尼西亚、秘鲁、英国和美国。40个国家尚未实施过相关方案,91个国家的实施数量在1到5之间,全球整体的实施水平较低。另外,中国基于自然的解决方案项目数量位于11-20个之间,属于中等水平。

 

强降水、干旱以及沿海问题是最常被应对的三大气候危害,且半数以上的方案分布于农村地区。报告发现,在全球基于自然的解决方案中,强降水、干旱以及沿海问题(主要是海平面上升和风暴问题)是最常被针对的气候风险,分别占据所有项目的31%、23%以及14%。在地理分布上,基于自然的解决方案更多侧重于农村地区,占比52%;城市地区占比29%,主要关注洪水以及高温、野火等问题。剩余19%分布于沿海地区。

(三)对全球适应进展的展望

过去十年内,全球气候变化适应工作在国家层面上取得了进展,但有效适应气候变化还需要国家层面更加强有力的承诺,以及部门和国家以下各级的充分参与。政府间气候变化专门委员会的报告显示,即使在将全球温升控制在比工业化前高1.5-2℃的情景下,气候风险水平也正在增加。适应成本的增长速度超过适应资金的增长速度已成为现实的风险,而当前更多关注国家层面的规划,以及仅仅监测和评估适应进展是远远不够的,国际社会迫切需要适应气候变化进一步的发展和实施。

二、中国适应气候变化的现状和建议

中国始终秉持着减缓与适应并重的原则,重视适应气候变化的重要性与紧迫性,并形成了有效的进展。早在2007年发布的《中国应对气候变化国家方案》中,中国便特别提出了多个重点领域适应气候变化的挑战,以及相应的应对措施,为中国适应气候变化工作形成了基本工作方向。2013年,中国国家发展改革委发布了《国家适应气候变化战略》,对基础设施、农业、水资源、海岸带、森林、人体健康、旅游业等重点领域明确了重点任务,尤其对森林和其他生态系统领域提出了明确的量化指标,更为详细地部署了中国适应气候变化的相关工作。在2015年向联合国提交的《中国国家自主贡献》中,中国也特别提出了到2030年森林蓄积量比2005年增加45亿立方米的适应相关目标,并已于2018年提前完成目标。目前,中国正在编制《国家适应气候变化战略2035》,预计将进一步强化国内适应气候变化工作。总体来看,中国在国家层面较早地完成了适应气候变化的相关规划,横向地覆盖了多个重点领域,并不断更新完善,有效地推动了适应气候变化行动的实施。

针对中国现有适应气候变化进展,以及《2020年适应差距报告》的重点关注内容,本文提出以下四点建议:

(一)完善中国适应气候变化规划,增加更为量化的适应目标

虽然中国已经形成较为全面的适应规划,但在中国现有适应气候变化相关政策文件中,大部分领域都只提出了定性目标,量化目标只占据有限比例,导致适应行动的执行力度和操作性有限。建议形成各领域适应气候变化的量化目标,更大幅度提高中国适应气候变化力度。

(二)提高中国适应气候变化深度,纵向完善各部门、各地区的适应规划与实施

《2020年适应差距报告》研究表明,全球适应气候变化工作对气候风险的控制效果依旧有限,因而需要更具针对性地因当地情况和气候风险情况规划、筹资、实施适应工作。在中国,住建部已于2016年会同发改委共同发布《城市适应气候变化行动方案》,众多省市在其应对气候变化“十三五”规划中也对适应工作进行了规划,部分已经形成了当地的《适应气候变化规划》。当前,全国28个气候适应型城市建设试点工作依旧在进行中,建议以试点工作为契机,形成各类气候风险适应的典型范例,在全国更多的地区完善适应规划,实施适应行动,提高全国各地区适应气候变化能力。

(三)加强体系建设和政策引导,促进适应气候变化投融资

国家气候战略中心数据显示,2016-2030年,中国为实现国家自主贡献适应目标的资金需求约为24万亿元,年均约为1.6万亿元。然而当前,中国获得国际社会和发达国家资金支持规模不足,获得的国际资金也主要投入减缓领域,缺少对适应项目的有力支持,中国适应性资金缺口依旧巨大。6 2020年10月,生态环境部发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》,对促进气候投融资的相关工作进行了系统性的指引。作为气候投融资的重要一部分,适应项目的投融资需要得到重视,但相关项目由于自身更为显著的公共属性而面临更大的融资难题。

《2020年适应差距报告》为解决适应项目的融资难题提出了两条解决思路:其一是要充分发挥公共适应型资金对于私人投资的撬动作用,尝试保险和结果导向型融资(result-based finance)作为新的解决方案,并进一步探索其他金融工具作为适应项目的筹措机制。其二是致力构建可持续的金融体系,在金融体系提高自身适应能力的动能下为适应气候变化工作提供支持。具体的操作方法可以将风险因素纳入投资决策和金融稳定监测过程中,从而提高金融机构对适应类项目的投资倾向。

(四)提高对基于自然的解决方案的关注程度,并将其纳入相应的规划方案

基于自然的解决方案对于适应气候变化工作具有关键性意义,它是一种既能推动应对气候变化工作,又能为各个群体带来环境、经济、社会众多效益的低成本方案,在《2020年适应差距报告》中得到重点关注。当前中国的相关政策文件虽然已注意到了生态系统应对气候变化的脆弱性,也提到了以保护、管理、恢复自然生态来提高适应气候变化能力的部分案例,但是基于自然的解决方案的概念尚未普及。建议中国各方加强对基于自然的解决方案的关注,并建议主管部门考虑将其加入正在编制的《国家适应气候变化战略2035》,鼓励更多相关项目的开展,进而有效引导国内外金融机构的资金支持,从自然生态系统的角度构建中国适应气候变化的能力,实现农村、城市以及各个地区对于气候风险的有效规避。

参考文献 

1、CAS 2021. CAS 2021 launches decade of action. https://www.cas2021.com/latest/news/2021/01/26/cas-2021-launches-decade-of-action.

2、António Guterres (2021). Remarks to the Climate Adaptation Summit. United Nations Secretary-General. https://www.un.org/sg/en/content/sg/speeches/2021-01-25/remarks-climate-adaptation-summit.

3、United Nations Environment Programme (2021). Adaptation Gap Report 2020. Nairobi.

4、联合国环境规划署 (2021). 2020年适应差距报告 - 执行摘要. 内罗毕.

5、中华人民共和国中央人民政府(2007). 国务院关于印发中国应对气候变化国家方案的通知. http://www.gov.cn/gongbao/content/2007/content_678918.htm.

6、生态环境部(2018). 中华人民共和国气候变化第二次两年更新报告.

作者:

刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

研究指导:

崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心主任