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IIGF观点 | 吴倩茜、田一雄：住房公积金绿色化支持住房领域低碳转型的机制升级路径

发布时间：2026-05-31

居民住房能耗与碳排放占比居高，推进住房领域低碳转型是美丽中国与绿色发展建设的重要抓手。住房公积金依托庞大的缴存规模和广泛的居民触达优势，成为撬动居民住房绿色消费、赋能建筑节能降碳的重要政策性金融工具。当前，国内多地已推行绿色建筑购房公积金贷款额度上浮政策，标志着住房公积金绿色化正式落地。但现有模式存在覆盖场景有限、惠及群体单一、减排成效评估缺失等短板，仅聚焦新建住房领域，尚未覆盖二手房交易与既有住房改造场景。基于此，本文系统梳理住房公积金绿色化的政策基础与地方实践，剖析单一额度上浮模式的内生约束，从场景拓展、工具组合、识别核验、数据治理多维度探索机制升级路径，推动住房公积金从单一绿色购房优惠，升级为覆盖住房全生命周期、适配住房领域全面低碳转型的专业化居民端政策工具。

一、现实起点：住房公积金绿色化进入政策落地阶段

在“双碳”目标深入推进的背景下，建筑领域节能降碳的重要性持续上升。中国建筑节能协会《中国城乡建设领域碳排放研究报告（2025）》显示，2024年我国民用建筑运行能耗占全国能源消费的21.8%，运行碳排放达24.7亿吨二氧化碳[1]。建筑领域的绿色低碳转型，既依赖绿色建筑推广和既有建筑节能改造，也需要在居民住房消费端形成有效的绿色金融激励。

住房公积金具有较强的居民端触达能力。全国住房公积金2024年年度报告显示，2024年实缴人数1.76亿人，缴存额3.63万亿元，年末缴存余额10.93万亿元[2]。《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》明确鼓励地方对购买绿色建筑的缴存职工给予公积金贷款额度政策支持[3]；《绿色金融支持项目目录（2025年版）》将绿色建筑建设运营、超低能耗建筑、节能改造、绿色建材等纳入支持范围[4]，为住房领域绿色金融工具创新提供了识别依据。

从地方实践看，北京、广州、上海、苏州等地已围绕购买绿色建筑给予住房公积金贷款额度上浮，住房公积金绿色化由理念探讨进入政策落地阶段。这一阶段的核心进展，是把绿色建筑的工程技术评价结果转化为居民端可申请的住房金融激励，初步打通了绿色识别结果与住房消费金融决策的连接。

但应看到，现行额度上浮模式在覆盖范围和效果评估上仍存在局限：支持对象集中于新建商品住房购买者，对二手房交易、既有住房绿色改造以及租住和中低收入缴存群体覆盖有限；其撬动绿色建筑增量消费和实际减排的边际贡献，也缺少系统评估。住房公积金绿色化已经完成初步破题，下一步重点在于提升政策有效性和推进机制升级。

本文认为，住房公积金绿色化的下一阶段，应由单一额度上浮转向机制优化和场景拓展，围绕绿色识别、组合金融、既有住房改造支持和数据治理完善政策设计，把绿色住房金融支持由新建购房激励逐步延伸至二手房绿色交易和既有住房绿色更新，推动住房公积金绿色化从“绿色购房优惠”升级为服务住房领域低碳转型的居民端政策工具。

二、政策破题：绿色建筑识别结果转化为居民端金融激励

住房公积金绿色化能够进入政策落地阶段，得益于近年来中央层面绿色金融与建筑节能政策框架的逐步完善，也来自地方层面对绿色建筑识别结果与公积金贷款政策衔接的持续探索。其核心变化在于，绿色建筑、装配式建筑、超低能耗建筑等原本主要用于工程建设和技术评价的识别结果，开始被嵌入居民住房贷款政策，转化为购房者可以直接感知和申请的金融激励。

（一）政策依据逐步清晰

中央层面围绕绿色金融、建筑节能和绿色建筑发展，逐步形成支持住房公积金绿色化的政策依据。2016年《关于构建绿色金融体系的指导意见》将绿色建筑、建筑节能纳入绿色金融重点支持范围[5]；2022年《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》明确鼓励地方对购买绿色建筑、超低能耗建筑的缴存职工给予公积金贷款额度政策支持[3]；2024年《加快推动建筑领域节能降碳工作方案》提出综合运用政府投资、税费优惠、金融支持等政策工具支持建筑领域节能降碳[6]。2025年《绿色金融支持项目目录（2025年版）》尤为值得关注[4]：除将绿色建筑建设和运营、超低能耗和低碳建筑、既有建筑绿色化改造、装配式建筑等纳入项目端支持外，还专门设置“绿色消费”类别，其中“绿色低碳建筑消费”明确覆盖自然人以居住使用为目的购置绿色低碳建筑的活动，并与项目端条目相衔接。这意味着绿色金融支持口径已从绿色建筑项目建设延伸至居民住房消费环节，为公积金贷款额度上浮、绿色按揭、绿色消费金融等工具协同提供了目录依据。

（二）地方实践形成以额度上浮为主的激励模式

在中央政策框架下，北京、广州、上海、苏州等地相继出台购买绿色建筑给予住房公积金贷款额度上浮的政策，主要形成两类模式：一类是以北京为代表的固定额度上浮，根据绿色建筑星级、装配式建筑等级和超低能耗建筑类型设置不同上浮金额[7]；另一类是以广州、上海、苏州为代表的比例上浮，按绿色建筑等级或住房品质标准对最高贷款额度给予比例上浮[8][9][10]。各地具体口径如表1所示。

表1 北京、广州、上海、苏州住房公积金支持绿色建筑政策比较

注：根据各地住房公积金管理部门公开政策文件整理。北京政策不区分新建住房和存量住房；广州绿色建筑、装配式建筑支持对象限定为新建住房，上海、苏州相关政策限定为新建绿色建筑住房。

从地方实践看，住房公积金绿色化呈现三方面特征：一是绿色建筑识别结果开始成为住房公积金贷款额度调整的依据；二是支持范围逐步从单一绿色建筑星级，拓展至装配式建筑、超低能耗建筑、“好房子”等更综合的住房品质评价；三是除北京已将新房、二手房一并纳入外，多数城市仍以新建住房为主要支持对象，二手房交易和既有住房绿色改造尚未充分纳入政策框架。

（三）制度破题的现实意义

以额度上浮为主的政策探索，初步打通了绿色建筑技术评价与居民住房金融激励之间的连接。相较于主要面向项目端的绿色信贷、绿色债券，住房公积金直接嵌入居民购房和贷款决策，能够把绿色建筑、装配式建筑和超低能耗建筑的绿色属性转化为居民可申请、可比较的贷款支持；随着居民住房需求由面积改善转向品质改善，这一探索也为公积金政策从单纯支持住房购买向支持高品质、低能耗、健康宜居住房消费延伸提供了基础。但正是在这一基础上，额度上浮模式的覆盖边界、激励强度和减排追加性问题开始显现，住房公积金绿色化进入需要评估政策效果、优化激励机制并扩展覆盖场景的新阶段。

三、机制约束：额度上浮模式的覆盖边界与追加性评估问题

额度上浮模式已经在部分城市实现制度破题，如果继续作为下一阶段绿色住房金融支持的重要路径，仍存在两类不容回避的内生约束。一是覆盖边界相对有限，部分群体和场景难以纳入支持范围；二是这一模式的减排追加性评估尚不充分，对其撬动绿色建筑增量消费和实际节能减排的边际贡献，还缺少系统证据。

（一）覆盖边界相对有限

从覆盖群体看，额度上浮主要作用于新建商品住房购买者，对租住群体、收入相对较低的缴存职工和不具备购房计划的存量住房居住者覆盖有限。高星级绿色建筑、超低能耗建筑和高品质绿色住宅项目更容易集中在房价较高、供给条件较好的城市和片区，整体购买门槛相对较高；额度上浮虽降低了边际购房成本，但难以根本改变此类绿色住宅消费对中高收入购房群体覆盖更强的特征。

从覆盖场景看，当前主要城市政策仍以新建住房为主。苏州绿色建筑额度上浮限于新建二星级及以上居住类绿色建筑；上海、广州的政策也以新建绿色建筑为支持对象；北京虽已将新房、二手房一并纳入，但对无法通过数据共享确定建筑等级的存量住房需委托机构评估认定，操作环节相对复杂。整体看，二手房交易绿色化和既有住房节能改造在大多数城市仍未进入公积金支持范围。

从地理与额度上限的关系看，绿色建筑供给较为集中的一二线城市，公积金贷款最高额度本身也更容易接近上限。在购房总价远高于公积金可贷上限的情形下，多数借款人需要采用商业贷款与公积金贷款的组合贷款方式，额度上浮对实际购房决策的边际影响可能受到压缩，具体影响仍有待结合贷款发放数据进一步观察。

（二）追加性评估不足

覆盖局限是相对显性、可通过政策范围扩展加以缓解的问题。更具分析价值、也更容易被忽视的，是额度上浮模式的减排追加性评估问题。

追加性是国际绿色金融研究中评估政策工具实际效果的核心概念，其基本含义是：在缺少特定政策支持的反事实情境下，相关绿色项目、绿色消费或减排行为是否仍然会发生。对住房公积金额度上浮政策而言，需要回答的问题是：政策实施期间发生的绿色建筑购买行为中，多少是因为额度上浮而新增的选择，多少是项目本身已达绿色建筑标准、购房者本来就会作出的购买决策。如果新增部分占比有限，政策的边际减排贡献也可能相应受限。

这一问题在现阶段并不容易回答。多数城市政策实施时间尚短，缺少完整的发放数据和事后评估；绿色建筑销售本身也受项目区位、价格水平等多种因素共同影响，额度上浮的边际效应在方法上具有识别难度。但这并不意味着可以回避——住房公积金具有政策性、保障性和专用性特征，对其用于绿色建筑消费支持的边际减排贡献作出系统评估，是政策可持续优化的基础。

国际经验在这一方面提供了反面参照。英国曾尝试通过Green Deal计划支持居民住房节能改造，但融资需求远低于政府预期。英国国家审计署2016年评估报告指出，通过Green Deal贷款资助的节能改造，仅占Green Deal和能源公司义务（ECO）两项计划所安装节能措施的1%；该计划耗费纳税人资金2.4亿英镑，但由于制度设计和执行未能说服居民认为节能改造值得付费，没有产生额外能源节约，未被认定为物有所值[11]。这表明住房节能金融政策如果缺少清晰的需求识别、成本收益匹配和实际节能效果跟踪，容易出现政策投入与减排增量不匹配的问题。

对住房公积金绿色化而言，下一阶段政策升级应同步建立追加性评估机制，对绿色建筑公积金贷款发放规模、购房者行为变化和对应项目节能效果进行跟踪、评估与适度披露，并在条件成熟地区探索采集和使用建筑运行能耗数据，使政策优化建立在可核验的减排成效之上，而非停留在覆盖项目数量、贷款发放金额等过程性指标层面。

四、场景拓展：由新建购房激励延伸至存量住房绿色更新

针对上述约束，住房公积金绿色化的下一阶段，应从单一额度上浮转向机制优化和场景拓展。一方面，将既有新建购房激励做得更精准、更可评估；另一方面，把绿色住房金融支持逐步延伸至二手房绿色交易和既有住房绿色改造，使住房公积金绿色化覆盖居民住房购买、使用和更新的更完整链条。

（一）新建购房激励的机制优化

优化新建购房激励，并非削弱对新建绿色建筑的支持，而是把支持做得更精准。当前部分城市已在差异化激励上有所探索，如北京按绿色建筑星级、装配式建筑等级和超低能耗建筑分别设置不同的上浮额度，广州按绿色建筑星级、装配式建筑和“好房子”分级设置上浮比例。下一步可在此基础上推动差异化激励的系统化和规范化，按绿色建筑星级、超低能耗水平、装配式建筑等级和“好房子”标准等维度形成层级清晰、力度匹配的激励结构，使政策资源更多向减排和品质提升效应显著的项目倾斜。

与此同时，应推动在新建购房激励中同步嵌入政策效果评估机制，跟踪不同等级绿色住宅的贷款发放、购房者结构和后续居住能耗表现，为额度上浮力度的动态调整提供依据。德国复兴信贷银行（KfW）的经验提供了参照：其住宅节能支持围绕可核验的建筑能效等级设计，将优惠贷款、还款补贴和能源效率专家评估结合起来，使金融激励与节能绩效之间形成清晰的对应关系[12]。对我国而言，将公积金购房激励与可核验的绿色建筑等级和节能绩效更紧密地绑定，是提升激励精准度和追加性的重要方向。

（二）拓展二手房绿色交易支持

二手房绿色交易仍是住房公积金绿色化的相对薄弱环节。多数城市的额度上浮政策尚未覆盖二手房，苏州绿色建筑额度上浮限于新建住房；北京已将二手房与新房一并纳入支持范围并建立评估认定机制，先行作出探索，但从全国范围看，面向二手房交易的绿色识别和金融支持仍处于起步阶段。考虑到我国二手房交易在住房市场中的占比持续提升，绿色属性向二手房交易环节延伸具有现实意义。

二手房绿色交易支持的核心难点在于绿色属性识别。与新建住房可凭设计星级和竣工验收结果认定不同，二手房经过一定年限的使用，其首次绿色建筑认证、实际运行能耗和后续改造维护情况之间可能存在不一致，仅凭原始认证难以准确反映住房当前的绿色性能。对此可探索三条路径：对仍在有效期内的绿色建筑认证，叠加必要的运行能耗或关键设备状态核验后予以采信；针对二手房交易特点建立简化版绿色住房评估；与“以旧换新”“带押过户”等住房交易便利化政策相衔接，在交易环节同步完成绿色识别和金融支持适配。由于国内相关制度基础和成熟案例仍相对有限，二手房绿色交易支持宜以试点探索为主，在识别标准、核验方式和风险防控方面积累经验后再逐步推广。

（三）既有住房绿色改造支持

既有住房绿色改造是住房公积金绿色化下一阶段最具拓展空间的方向。《加快推动建筑领域节能降碳工作方案》已提出全面开展城镇既有建筑摸底调查，建立城市级建筑节能降碳改造数据库和项目储备库，围绕外墙保温、门窗改造、空调、照明、电梯等重点内容推进既有建筑改造升级[6]；《“十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划》也提出到2025年完成既有建筑节能改造面积3.5亿平方米以上，其中既有居住建筑超过1亿平方米[3]。这表明既有住房绿色改造已经成为建筑领域节能降碳的重要场景和关键增量空间，将其纳入住房公积金绿色化的制度设计，有助于补齐现有政策主要集中于新建购房环节的短板。事实上，住房公积金支持自住住房改造已有制度先例：2024年全国共有6.53万人提取住房公积金20.43亿元用于加装电梯等自住住房改造[2]，但相对于既有住房绿色改造的总体需求，现有支持规模仍然有限。

但既有住房绿色改造的金融特征与新建购房存在明显差异，难以简单复制额度上浮的支持逻辑。改造资金需求通常金额相对较小、期限较短、频次较高；多数既有住房已在购房按揭中设定抵押，改造融资缺乏新的房产抵押支撑；整楼或公共部位改造还涉及业主协调和改造效果验证。这些特征决定了既有住房绿色改造更适合通过工具组合而非单一额度上浮加以支持。

在符合现行提取和贷款政策边界的前提下，可探索将住房公积金提取便利、小额专项贷款与商业银行绿色消费金融、财政补贴等工具相结合，形成覆盖不同改造场景的支持组合。日本住宅金融支援机构（JHF）作为政策性住房金融机构，其Flat 35S对在能效、抗震等方面达到高品质标准的住房给予一定期限的利率优惠，并适用于新建住房建造、新建住房购买和既有住房购买等多种场景，JHF还通过发行绿色债券为符合节能标准的住房贷款提供资金支持；日本近年来也在推动建立面向既有住宅节能改造的贷款支持体系[13]。这一思路对我国住房公积金绿色化具有借鉴意义：在不突破资金属性和使用边界的前提下，探索支持既有住房绿色更新，弥补当前绿色住房金融支持链条在存量环节的缺口。

五、基础支撑：工具组合、识别核验与数据治理

上述升级方向能否落地，还取决于若干支撑条件。其中最为关键的三方面，是工具组合、识别核验和数据治理。工具组合决定了不同场景下能否形成有效的金融支持，识别核验是连接绿色住房认定、金融工具适配和政策效果评估的核心环节，数据治理则决定了识别、激励和评估所需的数据能否依法合规地流转和使用。

（一）工具组合：按场景配置而非单一工具加码

不同住房绿色化场景的资金需求和组织方式差异较大，住房公积金绿色化不宜采用单一工具加码的方式推进。对单户改造场景，可侧重公积金提取便利、小额信用贷款和商业银行绿色消费金融，必要时辅以财政补贴，降低居民更换节能门窗、更新节能设备等改造成本。对整楼或公共部位改造场景，应结合住宅专项维修资金、财政补贴、政策性贴息、绿色信贷和业主协调机制，由具备融资承接能力的实施主体统筹推进；住房公积金可在符合提取政策和地方实施规则的前提下，围绕居民自筹部分、户内相关改造和配套支付需求发挥补充作用。对片区更新场景，则应更多纳入老旧小区改造、城市更新和绿色项目融资框架，通过绿色信贷、绿色债券、政策性银行专项贷款等工具提供中长期资金支持，住房公积金主要在居民端配套支付和提取便利方面发挥作用。

按场景配置的关键，在于明确住房公积金作为具有保障性、互助性和专用性的住房储金制度的角色定位。其作用重点应放在居民端提取、贷款和配套支付需求上，并与商业性金融工具、财政工具形成协同。对于整楼改造、片区更新等资金规模较大、组织链条较长的场景，应由具备融资承接能力的实施主体和市场化金融工具承担主要融资功能。

（二）识别与核验：建立面向金融场景的绿色住房识别机制

绿色住房识别是支撑住房公积金绿色化升级的关键基础。无论是新建购房激励的差异化设计、二手房绿色交易，还是既有住房绿色改造支持，都需要清晰的识别口径作为政策适用依据。当前绿色建筑评价体系主要面向工程建设和技术评价，将其直接用于金融场景，在适用范围、有效期管理、运行阶段一致性等方面仍存在落差。

下一步可在工程评价体系基础上建立适用于金融场景的绿色住房识别机制：明确不同金融工具的适用识别口径，例如新建购房激励以设计星级和竣工验收结果为基础，二手房绿色交易以认证有效性叠加必要的运行核验为基础，既有住房绿色改造以改造前评估和改造后验收为基础；推动相关识别结果在金融机构和金融场景之间互认，避免重复认证；逐步建立改造前评估、改造中实施、改造后验收和运行阶段跟踪的闭环机制，使绿色识别既服务于贷款审批，也服务于政策效果评估和追加性核验。识别机制的完善程度直接决定金融激励是否泄漏、减排追加性能否被评估，是回应额度上浮模式追加性评估问题的关键路径。

（三）数据治理：在合规前提下推动多部门数据接口建设

识别核验、政策评估和工具协同的落实，依赖于多部门数据的有效流转。住房交易信息、绿色建筑认证信息、公积金缴存和贷款数据、商业银行按揭数据、电力和燃气运行数据目前分散在不同部门和市场主体的信息系统中，标准和接口尚未统一。

数据治理的方向，是在合规和安全前提下推动多部门数据接口建设。一方面应明确各类绿色住房金融场景中所需数据的最小必要范围，落实《个人信息保护法》[14]《数据安全法》[15]关于授权使用、脱敏处理、目的限定的要求；另一方面应推动绿色建筑识别结果、改造验收结果、运行能耗数据等信息在住建部门、公积金管理部门、商业银行和保险机构之间按场景、按用途、按授权进行分级流转，使绿色识别结果能够及时进入贷款审批、政策适用和效果评估环节。

六、结语：推动“绿色购房优惠”向住房低碳转型工具升级

住房公积金绿色化已经走过初步破题阶段。北京、广州、上海、苏州等地以额度上浮为主的政策探索，把绿色建筑识别结果转化为居民可申请的住房金融激励，让绿色识别开始进入住房消费金融决策环节，为下一阶段的机制完善提供了基础。

但额度上浮模式的覆盖边界、减排追加性评估和场景拓展问题也在显现，不宜主要依靠继续提高额度上浮幅度解决。下一阶段，应在保障资金安全和职工权益的前提下，围绕识别核验、组合金融、存量改造支持和数据治理完善制度设计，使住房公积金绿色化覆盖居民住房从购买到使用、更新的更完整链条。

住房公积金绿色化的下一步关键，在于在既有制度边界内拓展政策功能，使其由面向新建商品住房购买者的“绿色购房优惠”，逐步升级为服务住房领域绿色转型的居民端政策工具。这一升级既是建筑领域绿色转型在居民住房金融端的延伸，也是住房公积金制度适应居民住房需求结构变化、提升住房保障和住房金融服务效能的应有之义。

参考文献

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[3] 住房和城乡建设部. “十四五”建筑节能与绿色建筑发展规划[EB/OL]. (2022-03-01)[2026-05-29]. https://ebook.chinabuilding.com.cn/zbooklib/bookpdf/probation?SiteID=1&bookID=149512.

[4] 中国人民银行, 金融监管总局, 中国证监会. 关于印发《绿色金融支持项目目录（2025年版）》的通知: 银发〔2025〕132号[A/OL]. (2025-07-14)[2026-05-29]. https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202507/content_7032004.htm.

[5] 中国人民银行等七部委. 关于构建绿色金融体系的指导意见[EB/OL]. (2016-08-31)[2026-05-29]. https://www.gov.cn/xinwen/2016-09/01/content_5104132.htm.

[6] 国务院办公厅. 关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部《加快推动建筑领域节能降碳工作方案》的通知[EB/OL]. (2024-03-15)[2026-05-29]. https://www.mee.gov.cn/zcwj/gwywj/202403/t20240318_1068599.shtml.

[7] 北京住房公积金管理中心. 关于住房公积金支持北京市建筑绿色发展的实施办法[EB/OL]. (2024-06-26)[2026-05-29]. https://gjj.beijing.gov.cn/web/zwgk61/2024zcwj/436433464/436433467/543340928/index.html.

[8] 广州市人民政府. 关于进一步调整优化住房公积金贷款有关政策的通知[EB/OL]. (2026-04-30)[2026-05-29]. https://www.gz.gov.cn/gzzcwjk/gzdata/content/post_10796723.html.

[9] 上海市住房公积金管理委员会. 关于优化本市住房公积金个人住房贷款政策的通知: 沪公积金管委会〔2026〕1号[A/OL]. (2026-02-25)[2026-05-29]. https://zjw.sh.gov.cn/gzdt/20260225/92840e7cb47f453096c9b27b83a4808b.html.

[10] 苏州市住房公积金管理中心. 关于优化住房公积金使用政策的通知: 苏州房金〔2026〕24号[A/OL]. (2026-05-10)[2026-05-29]. http://www.suzhou.gov.cn/szsrmzf/zwgg/202605/e6771aa65804486e8d163e8b8fdc39c7.shtml.

[11] National Audit Office. Green Deal and Energy Company Obligation[R/OL]. (2016-04-14)[2026-05-29]. https://www.nao.org.uk/reports/green-deal-and-energy-company-obligation/.

[12] KfW. Wohngebäude – Kredit (261)[EB/OL]. [2026-05-29]. https://www.kfw.de/inlandsfoerderung/Privatpersonen/Bestehende-Immobilie/Förderprodukte/Bundesförderung-für-effiziente-Gebäude-Wohngebäude-Kredit-(261-262)/.

[13] Japan Housing Finance Agency. Integrated Report 2025[R/OL]. (2025)[2026-05-29]. https://www.jhf.go.jp/files/topics/8305_ext_99_0.pdf.

[14] 全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国个人信息保护法[EB/OL]. (2021-08-20)[2026-05-29]. https://www.cac.gov.cn/2021-08/20/c_1631050028355286.htm.

[15] 全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国数据安全法[EB/OL]. (2021-06-10)[2026-05-29]. https://www.cac.gov.cn/2021-06/11/c_1624994566919140.htm.

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