气候投融资是绿色金融的重要组成部分，是推动新质生产力与新型城镇化深度融合的重要支撑，其核心使命是引导资金支持国家应对气候变化战略目标的实现。本文从融资实践与政策指引角度出发，提出3类具有潜力的投融资支持路径：一是政府引导型融资，通过地方政府专项债券与生态环境导向的开发（EOD）模式，支持城市绿色基础设施建设；二是长期资本支持，发挥政策性开发性金融工具与政府投资基金的作用，为重资产、长周期项目提供资本保障；三是市场驱动，利用私募股权基金（PE）、创业投资基金（VC）和转型金融，引导社会资本支持前沿技术研发与产业低碳转型。为推广上述路径，本文提出3方面建议：一是强化政府战略引导与财政工具创新；二是适配多元化需求，构建多层次气候投融资体系；三是推动能力建设，强化协同治理与市场生态建设。
在以高质量发展为导向的新型城镇化进程中，应对气候变化已成为其核心议题与内在需求，具体体现为推动城市系统在减缓与适应2个维度上的系统性转型。然而，实现城市低碳发展和城市韧性提升的解决方案往往具有公共产品属性强、投资回收期长及技术路径新等特征，这与传统金融体系的商业逻辑和风险偏好存在一定的矛盾，亟须创新工具和模式来破解相应的投融资困境。
一、约束和障碍
首先，许多气候解决方案具有显著的公共产品属性，其正外部性难以被传统金融评估框架有效识别与量化。商业金融机构的信贷决策与投资分析依赖于对项目未来可产生、可预测的财务现金流的评估，以判断其债务偿付能力或投资回报水平。然而，气候适应类项目（如海绵城市和生态修复项目）和部分减缓类项目（如城市公共交通系统电动化以及碳捕集、利用与封存项目）的核心效益体现为全社会共同受益的风险规避和环境改善，这些价值无法全部直接转化为项目自身的经营性收入。因此，在传统的财务模型中，这类项目因缺乏足够的内生现金流而可能被评定为不具备商业可行性，导致其在获取商业性融资方面面临障碍。
其次，培育和部署新质生产力所需的长期资本投入与我国金融体系以中短期为主的资金供给结构之间存在期限错配。无论是气候减缓领域的能源系统更新，还是气候适领域的韧性基础设施建设，其投资回收期普遍较长，典型的可再生能源项目通常需要8～12a，部分大型基础设施项目甚至需要15～18a。然而，作为融资主要提供方的商业银行的负债端贷款期限通常较短，为控制自身的流动性风险和利率风险，其资产端的期限也受到严格限制，通常难以超过7a。这种金融机构内在的资产负债管理约束导致项目方被迫采取短期负债的方式来支持长期项目建设，面临持续的再融资压力和利率波动风险，从而显著增加了项目的财务脆弱性，抑制了投资方长期投资的意愿。
最后，当前金融市场的资源配置偏好导致支持新质生产力的资金流向呈现结构性失衡，并进一步加剧了非主流技术路径的边缘化。金融资本的商业属性和风险规避特性使其天然倾向于流入技术成熟、模式清晰、标准化可复制的领域。根据气候政策倡议组织（Climate Policy Initiative, CPI）的统计[1]，2023年全球投向气候减缓领域的资金约为1.78万亿美元，而投向公益属性更强的气候适应领域的资金仅约为650亿美元。在减缓领域，资金也存在过度集中于某些领域的情况。2023年，超过75%的减缓资金流向了能源与交通运输系统，主要是光伏、风电和电动汽车领域。相较之下，建筑节能改造、工业脱碳等领域获得的资金较少。这种资金分配模式导致部分支撑城市系统转型的技术面临投资不足的问题，进而影响新质生产力的发展。
二、创新解决路径
为保障新质生产力在新型城镇化建设中的进一步发展，我国开展了相关气候投融资实践探索，通过综合运用财政工具、政策性金融与市场化机制，针对不同融资场景提供特定功能的金融服务，服务新质生产力发展。
（一）政府参与：解决气候项目的正外部性认定难题
地方政府专项债券通过与气候属性结合，可以为因公共产品属性而难以获得商业融资的气候友好型项目提供资金。根据《地方政府债券发行管理办法》的定义，地方政府专项债券是为有一定收益的公益性项目发行，以公益性项目对应的政府性基金收入或专项收入作为还本付息资金来源的政府债券。这一设计适用于那些具有气候效益但短期盈利能力不足的领域[2]。其关键赋能机理在于，许多气候友好型项目具有显著的公共产品属性，其核心效益主要体现为环境改善，而非项目自身的经营性收入，因此其缺乏足够的内生现金流以满足传统商业融资的要求。针对这一困境，地方政府专项债券的制度设计提供了解决方案。该制度允许将因项目建设产生的、更广泛的政府性基金收入或专项收入作为偿债来源，这便破解了上述项目因其正外部性难以在传统财务评估中被有效量化，进而被认定为不具备商业可行性的融资难题。部分地区的实践充分验证了其可行性。例如，江西省发行全国首单绿色市政专项债，用于支持城市智慧管廊项目建设；广东省为应对区域水资源短缺，成功发行了全国水利领域的首支绿色政府专项债券[3]。这些案例清晰地表明，通过赋予专项债券明确的气候目标，并构建与项目未来收益相匹配的偿付机制，能够有效破解气候友好型公共产品的融资困境，开辟引导资本赋能新质生产力发展的有效路径。
生态环境导向的开发（EOD）模式通过将公益性生态环境治理与收益性产业一体化开发关联，以产业增值收益反哺生态环境治理投入，为新型城镇化中具有强公共属性的气候友好型项目开辟了市场化的融资新路径。根据生态环境部等四部门于2023年联合印发的《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》，政府的引领作用贯穿EOD项目始终。在项目谋划阶段，由地方政府或园区管委会作为项目组织主体，负责识别本地区突出的生态环境问题（如流域治理），并遴选具有良好市场前景的关联产业（如生态旅游、光伏发电）。在方案设计阶段，政府主导将公益性的生态环境治理与收益性的产业开发进行一体化融合，形成具备整体财务自平衡能力的项目包。在项目实施阶段，政府通过提供规划、建立协调监督机制，为社会资本的进入营造稳定的政策环境。通过这一系列由政府主导的顶层设计与组织协调工作，将原本难以独立融资的生态项目转化为对市场资本具有吸引力的投资标的，从而有效破解气候友好型公共产品的融资困境。截至2024年3月底，生态环境部已向金融机构推送240多个EOD项目，已获得金融机构授信约2000亿元，发放贷款约600亿元[4]。
（二）发展耐心资本：化解气候项目的期限错配难题
政策性开发性金融工具是一种通过补充重大项目资本金，以解决商业金融体系期限错配问题的金融安排。其运作模式为：在中国人民银行的支持下，国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行通过发行金融债券等方式募集资金，并设立基础设施基金，依据国家发展改革委等部门梳理的备选项目清单，进行市场化决策和投放。该工具可通过注入长达20a的股权性质资本金，优化重大项目的初始财务结构，从而有效匹配交通运输、能源等领域项目建设周期长、回收期限长的特点，避免资金断档导致建设停滞。这种资本金的注入显著降低了项目的资产负债率，提升了其信用评级，从而为后续撬动商业银行贷款及其他市场化融资创造了前提条件，据测算，其对社会投资的撬动倍数可达12倍左右[5]。在投向方面，该工具与新质生产力的发展方向高度契合。2022年，政策性开发性金融工具投放7400亿元，重点支持交通运输、水利、能源等网络型基础设施，以及地下管廊等城市基础设施、高标准农田等农业农村基础设施等项目[6]。2025年4月，中共中央政治局会议提出，设立新型政策性金融工具，即新一轮政策性开发性金融工具的投向将更加聚焦科技创新领域，可为新型城镇化建设领域的气候投融资提供重要资金支持。
发展壮大以政府投资基金为核心的耐心资本，是应对资本期限错配、支持新质生产力发展的关键路径。我国的金融体系以间接融资为主，其内在的风险偏好与期限约束难以完全匹配城市低碳发展、韧性基础设施建设等所需的较高风险和长周期资本投入。耐心资本以其对长期价值的追求和对短期市场波动的高容忍度，能够与前沿技术的成长周期实现精准匹配。政府投资基金是耐心资本的关键来源，具体体现在以下两方面：一是其存续期限超过市场化基金水平（国家级产业基金的存续期可达15a），且通过设置灵活的延长期、采取接续投资等方式，确保了资本支持的连续性与稳定性；二是其更长的绩效评价周期使得基金管理者能够缓解短期财务回报压力，专注于项目的技术突破与战略价值。近年来，政府投资基金发展迅速，截至2024年年末，产业类和创投类引导基金总目标规模已超10万亿元，已认缴规模达6.44万亿元[7]，其投资高度集中于绿色产业、先进制造等领域。
（三）创新融资路径：满足关键领域和技术的融资需求
私募股权基金（PE）与创业投资基金（VC）可为新型城镇化发展所需的新质生产力技术研发提供精准融资支持。两者的风险偏好和投资逻辑使其能够支持那些因技术不确定性高、资本投入大而被传统信贷体系所规避的创新领域。在新型城镇化建设中，城市系统的深度脱碳有赖于储能，绿氢，碳捕集、利用与封存（CCUS）等尚处于商业化前期的技术，而这些领域正是PE/VC能够发挥作用的地方。PE/VC以股权形式投入，基于对技术前景和市场潜力的判断进行投资，并提供投后管理，在战略、运营、市场等方面为企业提供支持，以加速技术的商业化进程。不少机构已经开展了丰富实践，例如，高瓴资本将碳中和作为核心投资领域之一，其沿着能源转型、绿色交通等产业链进行布局，通过在早期阶段投资相关技术环节，为初创技术企业提供资本。
转型金融为新质生产力赋能传统产业升级提供关键融资路径。发展新质生产力并非忽视或放弃传统产业，而是要利用新技术推动其改造升级，这恰恰也是新型城镇化建设对建材等产业提出的要求之一。然而，这些高碳排放的传统行业常因其棕色属性而被主流绿色金融工具排斥。在此背景下，转型金融可以根据政府发布的转型目录与标准，为特定行业的低碳转型发展方向提供依据，为金融机构的资金投向提供明确指引。此外，转型金融中的可持续发展挂钩债券、贷款等创新金融工具，将企业的融资成本（如利率）与企业自身设定并经第三方验证的减排目标（如单位产品能耗或碳排放强度）直接挂钩。这种机制在一定程度上将外部环境效益内化为企业的直接财务损益，为企业采用新质生产力技术提供了市场化激励，从而引导社会资本流向传统产业的绿色低碳升级。
本文刊发于《环境保护》杂志总第795期第53卷
参考文献
[1]Climate P olicy I nitiative (CPI). Global landscape of climate finance 2025[EB/OL]. (2025-06-23)[2025-07-29]. https://www.climatepolicyinitiative.org/publication/global-landscape-of-climate-finance-2025/.
[2] 国务院办公厅关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见[EB/OL]. (2024-12-22)[2025-07-23]. https://www.gov.cn/zhengce/content/202412/content_6994502.htm.
[3] 中央财经大学绿色金融国际研究院. 推动绿色地方政府专项债发展的实践路径及建议[EB/OL]. (2020-08-19)[2025-07-29]. https://iigf.cufe.edu.cn/info/1012/3448.htm.
[4] 生态环境部. 探索生态优先和绿色发展新路子[EB/OL]. (2024-06-11)[2025-07-30]. https://mp.weixin.qq.com/s/JXuITFAiPMe2N3PzAqTEw.
[5] 陶川, 邵翔. 一文读懂政策性开发性金融工具[EB/OL]. (2023-07-30)[2025-07-23]. https://pdf.dfcfw.com/pdf/H3_AP202307311592909979_1.pdf?1690819693000.pdf.
[6] 赵伟, 贾东旭, 侯倩楠. 政策性金融工具，“新”在何处？ [EB/OL]. (2025-06-11)[2025-07-23]. https://mp.weixin.qq.com/s/wOtlV2iC43EGoGT3hLzowA.
[7] 经济日报. 积极发展壮大耐心资本[N/OL]. (2025-07-06)[2025-07-29]. http://news.cnr.cn/native/gd/20250706/t20250706_527248072.shtml.
相关文章：
IIGF观点 | 王遥、庞心睿等：气候投融资赋能新质生产力——以新型城镇化建设为背景（上）
IIGF观点 | 刘慧心：聚焦“十五五”，金融协同支持气候韧性建设和高质量发展
IIGF观点 | 刘慧心：金融视角下的中国新一轮气候目标解读
IIGF观点 |刘慧心：从2025净零政策工作组年报看国际气候政策进展与展望
作者：
王 遥 中央财经大学绿色金融国际研究院院长
庞心睿 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员
刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任
