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IIGF观点 | 王遥、庞心睿等：气候投融资赋能新质生产力——以新型城镇化建设为背景（上）

发布时间：2026-04-22

2025年7月，中央城市工作会议在北京召开，为我国未来城市发展指明了方向并作出了重要部署。会议强调，城市工作需以发展新质生产力为突破口，在推动减污降碳协同增效的同时，加强城市基础设施生命线安全工程建设与自然灾害防治，从而系统性地提升城市的创新活力、绿色水平与安全韧性[1]。这一系列高层部署反映出中国的城市发展战略正从注重空间扩张的外延式增长转向聚焦创新驱动与绿色转型的内涵式提升。在这一宏观背景下，应对候变化已不再是单一的环境议题，而是被内化为新型城镇化高质量发展的内在要求。这一进程需要新质生产力来提供解决思路，从而推动城市能源、交通和建筑等领域的深度变革。然而，城市系统与产业能力的双重转型，对资本的规模、期限和风险管理都提出了新的要求，这引发了财政金融体系如何适应并支持这一进程的问题。因此，审视并探索气候投融资与新质生产力、新型城镇化建设之间的联动机制与实践路径，构成了本文研究的出发点。

一、基于新型城镇化战略需求的气候投融资机制创新路径

新型城镇化、新质生产力与气候投融资是高质量发展时代背景下的3个重要概念，三者通过需求牵引、供给驱动与金融赋能形成相互支撑的生态体系（见图1）。新型城镇化的高质量发展要求在能源、建筑、交通等领域实现绿色低碳与系统优化，亟须依靠以科技创新为核心的新质生产力提供技术支撑。然而，这类先进技术往往投入规模大、周期长、风险高，其外部环境效益难以通过市场机制充分体现，导致融资缺口较大。气候投融资作为系统性制度安排，正是为破解这一矛盾应运而生。其通过政策引导与多元金融工具创新，推动环境效益内部化，优化项目风险收益结构，吸引社会资本长期参与，从而有效支持新质生产力在新型城镇化建设中的培育与应用。在应对气候变化的背景下，新型城镇化的高质量发展需求体现在气候变化减缓与适应2个维度：前者要求对城市既有的生产生活方式进行系统性的脱碳重塑，后者则要求前瞻性地构建能够抵御气候风险的韧性系统。

图1 气候投融资赋能城市高质量发展路径图

（一）减缓维度：金融支持城市系统的深度脱碳

在气候减缓的维度下，新型城镇化建设伴随着城市发展范式的转变，即从依赖大规模要素投入和以化石能源为基础、高耗能、高排放的粗放型增长方式，转变为以生产生活低碳化为核心的集约型高质量发展方式。能源、工业、建筑、交通运输等核心领域的深度低碳化转型至关重要，需要大量资金支持。具体而言，能源领域需要在保障能源基本供给的基础上实现能源结构优化和清洁低碳转型，提升城市清洁供能保障能力；工业领域需要聚焦钢铁、水泥、化工等重点行业，实施节能降碳改造，推动产业结构优化升级；建筑领域需要推进城乡建设绿色低碳发展，统筹新建建筑绿色化建设与既有建筑更新改造；交通运输领域需要推进交通运输绿色低碳转型，优化运输结构，提升公共交通等绿色出行水平。这些新型城镇化建设关键领域的融资需求有别于传统的经济项目融资，在一定程度上将对经济效益的关注转向对碳减排等环境与社会效益的关注，因而也带来了对创新投融资模式的新要求。为响应城市的低碳发展需求，气候投融资通过明确资金支持领域和创新金融工具，引导资金支持能源、工业、建筑和交通运输等领域的低碳转型，推动关键技术的规模化应用。在信贷方面，以碳减排挂钩贷款、碳资产抵质押贷款等产品为主，引导信贷资源向减排成效更优的项目和主体集聚；在债券方面，以绿色债券、碳中和债等为代表，重点提供与项目周期相匹配的中长期直接融资；在基金方面，以政府引导基金、绿色产业基金等为主，发挥资金引导和风险分担作用，带动社会资本投入。

（二）适应维度：金融支持城市韧性的系统性构建

在气候适应的维度下，新型城镇化建设伴随着对城市物理和社会系统的前瞻性、系统性的韧性建设。这一建设需求具体体现在3个层面：一是健全应对极端天气事件的适应型基础设施体系，统筹应对高温热浪、暴雨洪涝、台风、风暴潮等风险；二是确保燃气、供水、供电等城市生命线工程在极端条件下的安全持续运行，并提升城市在应对突发公共事件时的应急保障能力；三是保障人与自然和谐共生，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。相较于减缓类项目，适应类项目是经济社会面对气候风险时的社会保障性工程，具有更强的公益属性，是所有行业和群体的共同需求，需要大量的资金予以支持。为满足上述韧性需求，不仅需要财政协同金融提供资金以支持城市的韧性建设，还需要通过信贷、债券、保险等金融产品提供资金支持和风险保障。一方面，相关主体依托绿色信贷、绿色债券等绿色金融工具为韧性基础设施、城市生命线安全保障等重点领域提供支持，但整体规模相较减缓领域偏小；另一方面，保险是适应领域最主要的风险分担类工具，主要包括天气指数保险、气象灾害类保险等，保险产品通过事前风险转移和事后损失补偿，可分担极端天气事件带来的负担，强化城市韧性建设的资金保障。

二、在新型城镇化建设中推动气候投融资赋能新质生产力的政策建议

推动气候投融资赋能新型城镇化建设中新质生产力的发展是一项需要多方协作的系统性任务。其中，政府需要发挥规划引领作用，弥补市场功能的不足；同时，为有效撬动更大规模的社会资本，商业银行、股权投资机构等金融主体也需构建功能互补的创新服务体系；此外，鉴于这项工作的系统性与复杂性，还需强化跨部门的协同治理与市场基础能力建设。

（一）强化政府战略引导与财政工具创新

政府应在战略引导层面发挥主导作用，为新质生产力发展塑造有利的市场环境与明确的政策预期。在政策规划方面，地方政府应以碳减排和气候适应规划为根本引领，统筹优化城市空间、产业及能源布局，将低碳韧性理念贯穿于新型城镇化建设的全过程。在标准体系方面，建议持续创新和完善绿色专项债券的贴标与监管体系，适度简化发行程序，以降低融资成本，提升其市场吸引力。在财政工具的运用上，政府应转变其作为直接投资者的传统角色，以规划确定的重点项目为抓手，通过发行与气候目标挂钩的地方政府专项债券、设立政府引导基金、创新运用EOD模式等路径，为关键项目提供融资支持。在培育耐心资本方面，建议政府着力优化政策与市场环境，树立长期价值导向，构建覆盖“募、投、管、退”全链条的资本市场生态。

（二）适配多元化需求，构建多层次气候投融资体系

金融机构作为市场实践的主体，应构建定位清晰、功能互补的多元化创新体系，以满足新质生产力在不同发展阶段的融资需求。政策性金融机构应发挥其长期资本优势，聚焦支持投资规模大、建设周期长的新型城镇化工程。对于私募股权与创业投资基金等股权投资机构，应鼓励其发挥风险识别专长，支持具有颠覆性潜力的前沿技术领域，为初创期、高风险的科技企业提供关键的成长资本和增值服务。对于商业银行，建议其将气候因素系统性地融入信贷业务全流程，具体而言：创新应用可持续发展挂钩贷款等转型金融工具，支持城市建设中传统产业的低碳转型；探索开发适用于EOD项目特点的金融产品和服务；将气候风险评估作为信贷审批和投后管理的重点要求；提高自身投融资组合碳核算与环境、社会和治理（ESG）评估能力，为合适的风险定价和产品创新提供基础支撑。

（三）推动能力建设，强化协同治理与市场生态建设

各方须强化协同治理，完善市场生态，为城市、产业与金融的深度融合提供保障。一方面，建议建立跨部门协同治理平台，由城市规划、产业发展、生态环境和金融监管等部门共同组成，其核心职责是确保城市发展对新质生产力的需求、产业政策对新质生产力的供给以及气候投融资的支持3方面保持一致。另一方面，建议培育专业的市场服务体系，夯实能力基础。这包括支持第三方评估认证机构提升对新质生产力技术的评估能力，确保金融资源能够精准投向真正的先进生产力；同时，应系统性地开展面向地方政府、金融机构和产业界的跨领域能力建设工作，推动各方形成对新质生产力与气候投融资融合发展的共同认知，并提升其实践能力。

本文原载于《环境保护》杂志总第795期第53卷

参考文献

[1]新华社.中央城市工作会议在北京举行习近平发表重要讲话[EB/OL]. (2025-07-15)[2025-07-31].

https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202507/content_7032083.htm#:~:text=%E4%BC%9A%E8%AE%AE%E5%BC%BA%E8%B0%83%EF%BC%8C%E5%BD%93%E5%89%8D%E5%92%8C,%E5%B8%82%E7%8E%B0%E4%BB%A3%E5%8C%96%E6%96%B0%E8%B7%AF%E5%AD%90%E3%80%82.

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