中国是全球首个拥有较为完善的绿色金融政策体系的国家。从2006年开始，中国就已经开始在中央政府层面，出台了涉及绿色信贷、绿色债券、绿色保险等领域的三大政策文件。2016年8月31日，由中央深改组审议通过，国务院批准，并由中国人民银行等七部委联合发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》，构成了中国发展绿色金融“顶层设计”和纲领性文件。

一、构建绿色金融体系目的与意义

中国构建绿色金融体系的目的，与中国政府日益重视高速发展过程中日益严峻而复杂的资源环境问题密不可分。目前，中国政府已经将生态文明建设和环境保护纳入成为未来发展决策的重中之重。传统的末端治理手段，尚不足以完全消减环境污染，如何有限限制污染行为上游的金融活动，促使治理端口前移，同时激发环境效益的实现，推动环境因素的“外部性”“内部化”至经济活动中，成为了中国发展绿色金融，构建绿色金融体系的重要目的之一。

与此同时，中国绿色金融体系的构建目的，包含着明确的改革、转型与发展属性。中国面临着规模巨大的环境治理和改善资金需求。根据测算，2014-2030 年期间，中国绿色融资需求约在在 41.09万亿元至125.45万亿元间[1]。如此庞大的资金需求不可能单纯依靠政府财政资金的单一支持，如何动员和激励更多社会资本投入绿色，促进绿色、低碳、环保节能的技术进步，真正推动中国经济的转型，加快培育新的经济增长点，提升经济增长潜力，构成了中国构建绿色金融体系的另一重重要目的。

此外，在全球可持续发展、应对气候变化与环境治理议程中，中国扮演的角色也日益持重。中国积极履行的《巴黎协定》和《2030年可持续发展议程》等国际议程都包含着对于气候和环境治理较为明确的资金要求。如何在履约同时，树立中国负责任大国形象，同时有效促进中国绿色转型，成为了中国构建绿色金融体系的又一重目的。为此，中国政府已经提出，要立足自身国情，把可持续发展议程同本国发展战略有效对接，持之以恒加以推进，探索出一条经济、社会、环境协调并进的可持续发展道路[2]。

“顶层设计”指引下的中国绿色金融发展，一直处于良性互动的状态。目前，发展绿色金融已经成为中国最高层次的国家战略。依循国家战略指引，通过政府经济财金部门制定的绿色金融领域专门政策，其他中央政府有关部门制定的环境治理和产业发展政策中涉及的绿色金融部分，以及相关法律法规体系，形成了中国构建绿色金融体系的政策驱动力。通过各重要部委间的协调和沟通，以及金融监管部门的各类、各种形式的窗口指导，逐步形成了符合中国发展国情的绿色金融标准，市场也依托于上述标准形成了有关产品服务。

在此，我们探讨和定义的“顶层设计”是指中央政府最高层级明确释放的发展绿色金融的政策信号，国家金融监管机构，中央政府有关部委、全国性金融交易场所、中央政府部门指导下的专业机构等发布的政策性文件、法律法规、窗口指导文件等所构成的政策体系。

二、中国绿色金融体系“顶层设计”主要进展

（一）国家最高层次战略推动绿色金融逐步主流化

1.绿色金融写入“十九大”报告，展现中国发展绿色金融战略决策

中国共产党每五年一届的全国党代会，是中国改革发展进程中最为重要的会议，也是世界观察中国发展趋势和走向的最重要窗口。党的十八大以来，中国对于生态文明建设和环境保护工作的重视程度日益提高，绿色金融的地位也被重点明确。2017年10月18日至10月24日召开的中国共产党第十九次全国代表大会作为奠基中国未来发展的重要会议，再次宣示了中国政府最高层对于生态文明建设、环境保护，实践绿色发展的一贯重视。中共中央总书记习近平在中国共产党第十九次全国代表大会上，做出了题为《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》的报告，系统阐释了“习近平新时代中国特色社会主义思想”。报告中，43处提及“生态”，15处提及“绿色”,29处提及“环境”，3处提及“气候变化”，6处提及“资源节约与利用”等关键词语。

“十九大”报告对于中国经济社会发展的主要矛盾进行了重新阐释：中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。针对主要主要矛盾转变与生态文明建设的关系，习近平总书记将其阐释为我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要[3]。上述表述与此前中国政府此前在诠释生态文明思想时，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山”“两山论”理念高度契合，而绿色金融在其中要解决的则是“两山论”中“就是”的问题[4]。

对于中国绿色金融的发展来说，十九大报告专门点出发展绿色金融释放了明确的利好信号。更加值得研究和分析的是，在十九大报告中，与绿色金融同时被提及的是加快建立制度和政策导向，构建市场导向绿色技术创新体系、推动能源革命等具有明显改革和促进经济转型意味的关键词。由此观之，中国最高决策层不仅将绿色金融作为某种意义上单纯促进生态和环境治理的金融工具，更是将之视为供给侧结构性改革背景下，促进中国经济社会发展新旧动能转换的重要抓手。

2.生态文明写入宪法，全国生态大会召开，绿色金融更获重视

作为中国新时代经济社会发展的重要政策安排，加快生态文明体制改革，建设美丽中国在“十九大报告”中被重点论述。在随后的2018年全国两会上颁布的《中华人民共和国宪法修正案》中，建设“美丽中国”和生态文明被写入宪法，进一步体现了中国协调经济发展和生态保护进程的国家战略。

随后，在2018年6月18日至19日举行的全国生态环境保护大会上，习近平总书记用“关键期、攻坚期、窗口期”三种发展趋势，对中国生态环境保护工作所处形势做出了精准定位。对于如何开创中国生态保护工作新局面，用“五大体系”和“六项原则”进行了概括。至此，中国政府推动生态文明建设和环境保护的“四梁八柱”得到了具体诠释。在此次大会上，习近平总书记专门提出，环境治理是系统工程，需要综合运用行政、市场、法治、科技等多种手段。要充分运用市场化手段，推进生态环境保护市场化进程，撬动更多社会资本进入生态环境保护领域。要完善资源环境价格机制，将生态环境成本纳入经济运行成本。要采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。生态环境保护该花的钱必须花，该投的钱决不能省。要坚持资金投入同污染防治攻坚任务相匹配[5]。此后，中央各有关部门围绕最高决策层政策指引，通过各项的政策制定诠释了中国生态和环境保护新局的发展路径。其中，绿色金融扮演了重要角色。

生态环保总体布局下，在绿色金融相关领域承担明确任务中央部委数量增多。在2018年6月国务院发布的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》中，专门涉及了完善环境经济政策有关部分，其中包含拓宽投融资渠道、加大经济政策支持力度、加大税收政策支持力度等内容。除规划专门的政策细则外，相关条目明确了中央各部委、中央直属事业单位、企业等在内的不同责任。联合发布《关于发布绿色金融体系指导意见》的六部委中，中国人民银行、发展改革委、财政部、生态环境部、银保监会、证监会分别以联合牵头或参与的形式全部包括在内。

此外，有关部委在更多专门行业和领域发布了涉及绿色金融的政策文件，较为明确规划了绿色金融产品和服务在相关领域的应用场景。其中，交通运输部、农业农村部（与中国农业银行）、工业和信息化部等相继发布了具体产业领域的绿色金融政策性文件。明确规划了对于绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色产业基金和绿色政府和社会资本合作模式（PPP）等绿色金融产品和服务的在相关领域的运用。这也标志着政府财金部门之外的有关部委对于绿色金融产品理解程度的提升，对于绿色金融产品支持专门领域发展做出了进一步明确和引导。