当前，中国正以前所未有的速度步入深度老龄化社会。截至2024年末，我国60岁及以上人口占全国人口的22.0%，其中65岁及以上人口占比已达15.6%（国家统计局，2025），这一严峻的人口结构转变对养老金融体系构成了巨大挑战，也凸显了加快养老金融发展的紧迫性和重要性。2023年11月召开的首届中央金融工作会议明确指出，养老金融是金融系统需要做好的“五篇大文章”之一。2025年3月，国务院办公厅进一步发布《关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》，提出要“健全应对人口老龄化的养老金融体系”。在此背景下，本报告基于学术文献、政策文件和市场数据，开展国际养老金融体系比较研究，旨在通过解剖全球典型模式，探索符合中国国情的养老金融体系建设创新路径。
一、国外养老金融体系建设的抽样分析
本报告选取芬兰、美国、日本、新加坡等四个具有代表性的国家，从养老金金融、养老服务金融及养老产业金融三个维度，揭示不同发展阶段国家在养老金融领域的实践特色与发展路径。
（一）普惠保障型：芬兰
芬兰养老金融体系以"政府主导+劳资共担"为特色，通过制度创新平衡普惠性与可持续性。自1937年建立养老金制度以来，历经1957年非缴费型改革、1962年收入关联制引入、2017年弹性退休改革三次里程碑式转型，形成了三支柱协同、多主体共担的成熟体系。通过多层次制度设计、动态调整机制与市场化投资策略，芬兰实现了养老金体系的高覆盖率与长期财务平衡。
其一，构建多层次、全覆盖的普惠保障体系。芬兰养老金体系采用"强第一支柱+弱补充支柱"结构。第一支柱是强制性的法定养老金，包括国民养老金、保证养老金和收入关联养老金，是多数国民退休后的主要收入来源；第二支柱和第三支柱作为补充养老金的作用并不显著。第一支柱中，国民养老金旨在消除老年贫困，已实现全面覆盖，无需个人缴费，资金来源于国家税收，为确保资源用于最需要的人群，设置了收入审查制度。收入关联型养老金是芬兰养老体系的支柱，要求雇主和雇员共同缴费。保证养老金则专门为低收入退休者提供补充，确保其能达到最低生活标准，资金来自政府拨款。该结构有效协同政府、雇主与个人责任，既消除老年贫困，又实现待遇与贡献挂钩，确保了制度的普惠性、公平性。
其二，建立灵活的动态调整与激励相容机制。为应对人口老龄化加剧和财政压力，芬兰对养老金体系进行了多次参数化改革，其核心是弹性退休制度和精算平衡机制。芬兰实施弹性的退休政策，对退休年龄经历了多次调整，通过大幅提升高龄就业者的养老金年累计率来鼓励延长工作年限。此外，养老金发放额度会根据人口平均寿命动态下调，同时设置赤字上限机制，设定财政赤字不超过养老基金资产的4%，遏制福利过度扩张。这些机制共同保障了养老基金的长期可持续性。
其三，实施市场化与全球化的投资运营策略。芬兰养老储备金通过多元化投资实现保值增值。其养老金机构在投资运营方面遵循负债驱动投资原则，并根据资金久期与给付安排科学制定投资目标。一个显著的特点是积极开展全球投资，包括国内外商业资产及政府债券，设置较高境外资产配置比例，近十年来平均约为82.6%（国际金融与发展实验室，2024），以充分分享全球经济增长红利。在配置模式上，采取了清晰简明的参考组合模式，紧密跟踪全球资本市场，增强收益可预期性。
其四，依托数字化治理与法制化共识保障运行。芬兰养老金融体系的高效运行得益于集中化的管理体系，包括设置统一监管机构，加强全国数据整合，利用数字化精细化管理。芬兰养老金中心（ETK）等机构协调养老金的运营，授权芬兰社会保险机构（Kela）管理公共部门养老金，并建立全国统一的参保人终身账户，实时追踪缴费记录与权益累积。同时，芬兰的养老金改革注重社会共识和法制化推进。养老金体系的改革都通过立法形式确定，并且改革方案在与各行业工会、雇主协会、及养老金基金会代表达成一致后，再提交议会讨论通过，确保了制度的稳定性和公信力。
芬兰的养老金融实践成功融合了普惠性、市场性与可持续性。其经验表明，一个成功的养老体系需要:多层次、多主体的责任共担体系以保障公平和广泛覆盖；弹性退休机制和精算平衡以应对人口结构变化并保持财务稳健；多元化、全球化的资产配置以实现长期保值增值；以及法制化、数字化的治理体系以确保制度高效透明运行。
（二）产业驱动型：日本
日本通过"支付制度创新+产业生态培育"双轮驱动，构建全球领先的银发经济范式。其养老金融体系以介护保险（LTCI）为支付端核心，以政策性金融为供给端支撑，带动养老产业与金融市场的深度融合与创新，形成"需求牵引-资本驱动-服务升级"的闭环生态，为我国应对"未富先老"挑战提供重要参照。
其一，制度创新：介护保险破解支付困局。日本于2000年实施《介护保险法》，构建"税收+保险金"的可持续筹资机制，为老年人提供长期照护服务的经济支持。LTCI不仅仅是一项保险制度，更是一个高效的支付引擎，直接拉动了养老服务的需求，并促进了整个银发产业链的发展。LTCI实施后，日本养老机构平均利润率从-5.3%（1999）提升至8.7%（2024）。同时，日本政府对政府养老金投资基金（GPIF）的管理也体现了其长期性、专业化和全球化的投资视野。GPIF通过不断优化资产配置，提高了养老资金的收益性，确保了资金的可持续性。
其二，金融支持：政策与市场双轨协同。日本政府通过政策性金融机构和引导市场化融资，为养老产业提供资金支持，特别是在应对养老机构运营成本高、盈利难的挑战方面。例如，日本政策金融公库（Japan Finance Corporation）设立专项融资项目，支持养老产业的发展。其提供的“新创业无融资计划”和“社会商业支持资金”，为相关企业提供优惠贷款。由政府全资出资的独立行政法人福祉医疗机构，通过发行WAM债券募集资金，并向养老机构提供长期低利率贷款。为应对劳动力不足、提升服务质量并降低长期人力成本，日本政府设计优惠贷款政策，以积极推动护理机器人的研发、普及和应用。此外，日本政府引导保险公司等市场机构积极参与养老地产投资。
其三，产业生态：垂直整合与横向扩展。日本养老产业注重构建闭环生态系统，围绕老年人多元需求整合服务，以提升盈利能力和抗风险能力。注重“小循环”与“大循环”协同，“小循环”指养老机构将护理、康复、医疗等核心刚需服务模块纳入自主运营体系，以创造生态竞争优势和新的利润增长点；“大循环”是指引入旅游、金融、培训、娱乐等非刚需型服务模块的专业供应商，通过动态筛选优化，形成完善的服务生态系统。例如日医集团（Nichii Group）在发展稳定长期护理主业后，逐步涉足医疗康复、健康管理、教育培训、儿童看护等多个辅助业态，主业营收占比58%，辅助业态贡献42%利润日医年报，2025）。这种多元化生态圈模式增强了企业的整体盈利能力和市场竞争力。
其四，治理机制：标准化与数字化赋能。日本在搭建一系列养老产业发展的法律框架和行业标准下，养老产业逐渐呈现结构体系化、设计人性化、服务精细化、运营连锁化、管理标准化、业务多元化等产业特征。如《介护保险法》确定了老年用品及适老化改造标准，颁布的《介护服务基准》共设定128项质量指标，涵盖设施、人员、服务全流程，《设施运营手册》进一步拆解为672个标准化操作节点，确保服务可追溯、风险可管控。
日本的产业驱动型养老金融模式，以介护保险解决支付瓶颈为核心，撬动了整个养老产业和社会资金；以政策性金融与市场化融资相结合的方式，为产业输送血液；以构建产业生态圈延伸价值链；以精细化和标准化运营提升效率、控制成本；并辅以多元化的养老金融工具服务个体需求。
（三）市场主导型：美国
美国构建了“个人责任主导+市场机制驱动”的养老金融范式，通过资本市场深度联动实现养老资产增值与风险分散。美国自上世纪40年代进入老龄化社会，在70余年的发展中，由私人投资并进行市场化运动，政府加以扶持和监管，使得美国的养老产业高度完善。
其一，强二三支柱，深度绑定资本市场。美国养老金融体系呈现“弱第一支柱+强二三支柱”结构，第二支柱以401(k)为代表的“雇主养老金计划”是美国养老制度的核心，401(k)计划采用EET模式，通过延迟纳税和复利效应，激励个人持续储蓄。这一模式将养老责任从政府转移至个人与市场，形成了资产积累与经济增长的良性循环。第三支柱即个人退休账户（IRA），是养老金重要补充。目前，几乎全美具有全职工作的工薪家庭拥有IRA，并从配置存款逐步转为主配共同基金、股票、债券等资产。IRA账户的核心资金，是由第二支柱中401(k)计划转移过来，因此第二第三支柱高度融合，成为美国养老金的主要支撑
其二，风险转移市场，长寿风险证券化。养老金风险转移（PRT）是企业将DB养老金计划（第二支柱）的支付责任移交给保险公司的金融安排。PRT市场主要采用团体年金合约（Group Annuity Contracts）、买断式转移（Buy-out）、部分风险转移（Buy-in）等交易模式。美国PRT市场的发展经验表明，一个成功的养老金风险转移市场需要健全的法律法规、多样化的金融工具、专业的机构参与者、有效的监管框架以及持续的市场创新。
其三，REITs融资机制，养老资产流动性重构。美国养老地产投资信托基金（REITs）的资本化运营模式，通过证券化手段，将流动性较差的养老地产转化为可在公开市场交易的金融产品，为养老产业引入了庞大的社会资本，不仅解决了行业发展的融资难题；更重塑了产业链分工，促成了养老地产领域开发商、投资商、运营商在各自领域精耕细作，提高了整个产业链的运营效率和抗风险能力，实现了养老产业与资本市场的深度耦合，成为支撑美国养老金融体系的核心机制。
美国的“市场主导型”模式展现了市场效率与创新活力，其庞大的养老金资产通过资本市场支持了经济发展，个人也有机会获得较高回报，但该模式也对个人的金融素养、风险承受能力提出了高要求，并存在加剧退休财富不平等的可能。
（四）强制积累型：新加坡
作为一个城市国家，新加坡在应对老龄化方面采取了一系列前瞻性的举措，从积极转变观念，建立健全养老保障政策体系，到激励智慧技术的广泛应用，搭建医养结合的智慧养老体系，全面整合养老资源，以其综合性、创新性和多元性适应老龄化社会的需求，为老人的幸福晚年生活提供全方位的支持和保障。
其一，中央公积金制度：全积累型储蓄支柱。中央公积金制度（CPF）最初是为解决新加坡公民的基本退休保障问题而设计的强制性储蓄计划，逐渐扩展至住房、医疗、教育等多个领域，连续16年被评为亚洲最佳退休养老制度。该制度采用完全积累模式，资金来源于个人储蓄而非财政转移支付，避免了现收现付制下的代际负担转移问题。国民缴纳的社会保障费由中央公积金局通过独特的账户分立模式集中管理，并建立基金统一市场化运营，结合私人养老金和社会福利，建立了政府主导，个人、家庭和社会共建的多层次养老模式，不仅实现了养老资金的保值增值，同时确保了制度的长时期可持续性。这一制度的成功演进得益于新加坡稳定的经济增长、高效的政府管理和完善的法治环境。
其二，政策协同：多维度养老保障体系。新加坡的养老保障体系是一个多层次、系统化的工程，以其中央公积金（CPF）制度为核心，并辅以诸多针对性的“计划”作为重要补充。新加坡的养老发展从观念革新入手，政府倡导“乐龄”养老，尊称60岁以上退休老人为“乐龄人士”，提出“在充满经济活力和社会凝聚力的国家中有尊严和安全的老龄化”。有《退休与重新雇佣法令》，促进健康老年人继续工作；组屋屋契回购计划允许符合条件的老年人将部分组屋屋契卖回给政府，以获取定期收入补充养老金；幸福老龄化计划从医药保健、退休、就业、住房和交通等12个领域推动70多项措施，全面提升老年人生活质量；乐龄SG计划支持老年人“原地养老”，丰富活跃乐龄中心活动，加强社区护理服务。
其三，数字治理：智慧养老生态构建。新加坡在养老服务金融领域的另一创新是社区照护与数字化赋能的结合。新加坡政府自2014年启动“智慧国家2025”十年计划，智慧养老体系随着智慧城市战略整体推进，政府通过政策性激励和财政补贴大力支持企业开发适老化产品和智慧养老解决方案，例如智能健康监测设备、远程医疗服务等。此外推出“长者积极参与计划”，提供数字技能培训和设备补贴，帮助老年人融入数字社会。
二、我国养老金融体系的独特发展现状
完善我国养老金融体系，不仅关乎亿万国民晚年福祉，更是应对人口结构转变、保障国家财政可持续性的重大战略需求。当前我国养老金融体系正面临前所未有的挑战与机遇。以国外主要国家为参照系，通过系统研究识别我国体系短板、提出解决方案，对构建具有中国特色的可持续养老金融框架具有重大现实意义。
（一）养老金体系中的结构性失衡与效能不足
中国养老金金融体系的演进与人口结构转变和经济体制改革紧密相关。从历史视角看，中国养老金金融体系经历了从单一支柱到多支柱、从政府包办到责任共担的转型过程。中国已初步建立起覆盖范围广泛的基本养老保险制度，截至2024年末，基本养老保险覆盖人数已达10.73亿人，成为全球最大的公共养老金计划之一。然而，养老金体系存在严重结构性失衡：第一支柱占比约58%，第二支柱占比约41%，第三支柱起步较晚，不足1%。
总体来看多层次养老保障体系初具雏形，从养老金三大支柱看，第一支柱发展已相对成熟、覆盖广泛，但存在收支压力大、依赖性强、替代率较低、统筹层次较低等问题；第二支柱民营企业参与积极性不高，覆盖范围有限，支撑作用薄弱；第三支柱的个人养老金试点自2022年启动后逐步扩大，但参与率相对较低，低参与度的背后是税收优惠力度相对不足、养老金产品创新与吸引力不足，金融行业有较大的支持发展空间。此外，城乡养老保险双轨制下城乡养老金差距显著，截至2023年，城镇职工基本养老保险人均约为3564元/月，而城乡居民养老保险人仅为226元/月，相差约15倍；基本养老保险基金的委托投资规模在逐年增加，截至2024年9月末，基本养老保险基金委托投资规模1.9万亿元，入市资金体量接近30%，但总体仍较为保守，市场化投资运营程度偏低，远低于国际水平，同时缺乏多元化投资组合，风险分散不足。总体来看，推进养老金改革的紧迫性不容忽视。
图1.2014—2023年中国养老保险三支柱规模比较
资料来源：课题组根据自有数据库绘制。
（二）老龄产业的市场机制不足与投融资困境
据中国老龄科学研究中心测算，2024年我国银发经济规模约7万亿元，占GDP比重约6%，预计到2035年，银发经济规模有望达30万亿元，我国养老产业具有巨大的市场潜力和发展空间，然而养老产业金融的发展却相对滞后，存在诸多问题亟待解决。一是养老产业融资渠道受限，我国养老金融体系整体规模不小，但资源主要集中于第一支柱的基本养老保险，针对养老产业的金融支持总量明显不足。养老产业主体大多具有"轻资产、小规模、盈利能力低"的特点，难以符合传统金融机构的融资条件，导致其发展过程中长期面临资金短缺困境。二是金融产品与服务同养老产业的真实需求不匹配。当前金融机构提供的养老金融产品大多存在同质化现象，创新不足，难以满足不同养老企业多样化的融资需求。这种不匹配主要体现在产品设计、服务模式和风险管理等多个方面。三是政策与制度环境不完善，包括政策协调与落地不足，长期投资激励机制缺失,信用评级体系、担保机制、信息披露标准等市场基础设施薄弱。
（三）养老服务供给与适老化缺陷
当前我国的养老服务金融在政策与科技驱动下稳健发展，随着需求规模持续扩大，养老服务金融在产品多样化、适老化设计及风险防控等方面仍面临诸多挑战。一是产品供给与老年人多元化需求之间存在错配。当前金融机构提供的养老服务金融产品存在同质化现象，未能充分考虑到老年群体内部的需求差异。二是服务覆盖不全面和可获得性不足，养老服务金融在城乡之间和不同区域之间的发展不平衡，面向中等及以下收入老年人的普惠性服务供给不足。数字转型背景下养老金融产品在存在适老化设计缺陷，服务便利性欠缺。三是养老金融产品在风险提示、信息披露透明度等方面存在不足，老年人的金融素养尚待培育。
三、国外养老金融体系建设对我国的借鉴价值
各国根据自身国情和金融发展水平，构建了差异化的养老金制度与管理模式，同时在养老服务金融与养老产业金融方面各具特色。这些实践为其老龄人口提供了合适的养老金融解决方案，并为我国应对老龄化挑战提供了有益的参考。
（一）借鉴美国和芬兰的资金扶持经验，构建多支柱的可持续均衡模式
一是优化多支柱养老体系。立足第一支柱，提升金融普惠性，一方面落实渐进式延迟退休制度，延长劳动参与时间，增强代际公平；另一方面提高基金统筹层次，实现地区收支平衡与一体化发展目标。扩大第二支柱覆盖面，建设专门管理平台，简化企业年金设立程序，实施税收优惠等激励措施，降低企业参与门槛，通过低管理费用、高回报的市场化运行模式，推动平台高效运作。促进和规范发展第三支柱，建立稳定的全国社保基金注入补充机制，参考美国IRAs个人养老储蓄账户在资金转移与税收优惠政策设计，鼓励个人参与商业养老金计划，引导居民树立大财富观念和养老储备意识，打通第二、三支柱间的资金转移机制，释放更多资金来源渠道。总体上，为银发经济发展创造物质基础，使其成为经济增长的新动能，进而推动实现经济增长与就业创造的良性循环。
二是扩大养老基金市场化投资运营规模。优化基金投资范围和投资工具，健全社保基金保值增值体系；建立健全养老保险基金的监管机制，确保基金的安全与有效运营；加强基金资产配置和投资运营管理，推动养老金管理机构建立长周期的评估和考核机制，强化基金风险监测预警等综合措施，确保养老基金安全和保值增值；完善养老基金投资运营公开制度，稳定群众养老信心，提升消费水平。
三是建立养老金与经济增长的良性互动机制。芬兰和新加坡的经验表明，养老金体系与经济发展能够形成良性循环。养老金积累的资金通过市场化投资，转化为长期资本支持实体经济发展，而经济增长又反过来提高养老金缴费基础和投资回报。我国应创新养老金支持实体经济的机制，通过专项债券、产业基金等方式，引导养老金投资于养老产业、基础设施和科技创新领域。同时，建立养老金投资的社会责任投资标准，确保在追求财务回报的同时，兼顾社会效益和环境效益，实现养老金与经济社会可持续发展的双赢。
（二）借鉴新加坡老龄治理经验，开发全生命周期产品体系
一是完善法律法规体系，加强监管体系建设。制定统一的养老产业金融法律法规，明确市场参与者的权利和义务。建立健全养老金融产品和服务的标准体系，提高市场规范化水平。设立统一的养老金融监管机构，负责协调各相关部门的监管职责，提高监管效率，维护市场秩序。
二是优化创新产品供给，提升服务质量和水平。随着人们对于退休规划意识的增强，市场对各类养老理财产品的需求将会增加，为金融机构提供了新的业务增长点。针对不同年龄阶段及风险承受能力等特性，鼓励金融机构开发更多创新性、个性化养老金融产品和服务，围绕客户全生命周期需求，提供“金融+服务+关怀” 的综合解决方案，将财富管理、健康保障、养老服务、遗嘱信托、以房养老等整合起来。借鉴日本经验，大力发展长期护理保险，鼓励保险公司设计与政策性长期护理保险试点相衔接的商业长期护理保险产品。提升权益类资产投资比例，增加中高风险产品供给，给予适当投资者自由选择权；加大海外投资力度，在全球范围内实现更加均衡的资产配置。建立健全养老金融服务的质量评价和监督机制，提高服务机构的专业能力和服务水平。推动大数据、云计算、区块链等技术在养老金融领域的应用，加强数据安全和隐私保护，建立健全数据共享和互联互通机制，为金融产品的设计与研发提供更加动态化、深度化的研究，并提高服务效率和用户体验。
三是强化科技赋能与专业人才培养。面对严峻的护理人员短缺问题，一方面大力支持智慧养老科技的研发和应用，用技术弥补人力不足，提升服务效率和质量；另一方面通过建立专业的人才培养体系和“时间银行” 这类创新模式，吸引和保留人才，构建了一个多元化的养老服务供给体系。
四是加强老年金融消费保护。在有效引导社会转变养老观念的同时，加强养老金融知识的普及和教育，提高群众金融素养和风险防范意识。细化规章制度，加强对金融机构资格审查力度，增强产品风险、收益和费用的透明度，建立健全投诉处理和纠纷解决机制。
（三）借鉴日本银发经济发展经验，创新融资模式支持产业升级
一是拓宽资本参与渠道。坚持市场化和产业化方向，进一步放宽市场准入，通过税收优惠、财政补贴等政策措施，推动政府引导基金和PPP模式积极发挥作用，引导社会资本参与养老社区、养老机构和照护服务、健康管理等养老产业的核心领域，形成多元化投融资机制。
二是加大金融机构对养老产业的融资支持力度。增加养老金融工具供给，创新养老金融服务模式，可探索利用REITs、融资租赁、养老产业债券等多种金融工具，并对养老产业项目开启金融绿色通道，促使保险公司完善长期护理险的设计与开发，为老年人提供医养结合的养老金融服务；鼓励银行利用融资租赁来解决智慧养老产业发展中的资金问题。
三是加强开发性、政策性金融支持力度。积极探索金融政策工具和财政政策协同，对涉老项目给予支持，增加涉老项目融资信心。设立专门支持养老产业发展的政府引导基金，发挥中长期投融资优势，探索政策性金融工具服务模式，降低企业融资成本，重点支持养老服务基础设施建设和运营、老年用品研发生产、银发经济产业园区等项目。探索制定银发经济产业园区建设方案和运营模式，研究园区支持政策。建立健全养老机构预收费商业银行第三方存管制度。拓宽融资渠道，对外国养老基金投资中国国债给予税收优惠，增强国际资本市场的互联互通。建立健全统一的投融资合作对接机制，推动投融资合作对接工作常态化、长效化、制度化。
（本文根据中央财经大学绿色金融国际研究院第七届养老金融课题组《2025养老金融报告（国外借鉴专题）摘要》改编。第八届课题组现已组建完毕，将围绕养老规划、老龄法治、银发经济、农村养老等问题深入研究。）
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作者：
任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（资源库）主任，养老金融课题组组长，报告撰稿人
王 珏 中国艺术研究院设计学博士生，报告撰稿人
周永生 外交学院国际关系研究所教授，博士生导师
祁硕森 西安交通大学城市学院教授
刘文静 国家老年医学中心（北京医院）保健医疗部
徐晓娜 河北环境工程学院经济与管理系教师
林 辉 福建省嘉明建设工程有限公司总经理
韩 宁 北京隆安律师事务所律师
罗 英 中国人民银行金融研究所博士后（北京大学国际金融法学博士）
张雨佳 中国人寿保险（集团）公司博士后（中国人民大学金融学博士）
臧 玲 山东大学政治学博士生
李佳怡 天津理工大学管理学院工商管理专业本科生
