食品安全关系人民群众身体健康和生命安全，关系中华民族未来。党的十九大报告明确提出实施食品安全战略，与健康中国战略、积极应对人口老龄化战略、中医药发展战略、全民健身战略一起，构成了我国健康领域的战略体系。为进一步理清食品安全监管责任，建立健全协同监管机制，强化全链条监管合力，坚决守牢食品安全底线，切实保障人民群众身体健康和生命安全，经党中央、国务院同意，中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于进一步强化食品安全全链条监管的意见》（以下简称《意见》）。《意见》是食品安全领域具有重要里程碑意义的改革文件，充分体现了国家对食品安全工作的高度重视。《意见》首次针对从农田到餐桌全链条监管中存在的8个薄弱环节，对应提出加强协同协作协调的21项具体措施，具有很强的现实针对性、政策创新性和措施操作性。
一、我国食品安全的严峻形势分析
从学术概念上看，食品是指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品安全则是指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。习近平总书记指出，“能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验”。党的二十大报告明确提出强化食品安全监管，党的二十届三中全会明确要求“完善食品安全责任体系”。近年来，各地区各有关部门认真落实国家决策部署，不断提升监管执法效能，取得了积极成效，食品安全形势持续稳定向好。但是，与人民群众对美好生活的期盼相比，食品安全工作还存在差距，特别是近年来发生的食品安全事件，暴露出协同机制不健全、全链条监管存在缝隙漏洞等问题，影响了人民群众的获得感和安全感，主要表现如下：
一是国际方面的挑战。纵观全球，人口红利渐失、气候危机加剧、经济复苏缓慢等多重压力给传统食品生产系统带来严峻挑战。而生物制造、人工智能等前沿技术集中涌现，促进了食品产业从传统方式向新质生产力的跨越式发展。一是前沿技术为食品产业带来前所未有的新变革。人工智能（AI）和生物制造等前沿技术与食品产业深度融合，将实现传统食品产业技术体系的颠覆性突破。二是交叉融合催生食品产业新业态。食品科学与临床营养等跨学科的技术交叉，食药物质在拓展食品健康效益中的多维探索，将构建食品原料供给新方式、催生食品产业新业态。三是亟须全球协同治理。食品安全无国界，面对新污染物风险、食品欺诈掺假等全球性问题，迫切要求以科技为支撑，提升全球食品安全风险防控能力。
二是国内方面的短板。从当前情况来看，我国食品安全责任体系建设还存在一些短板弱项。群众对食品安全的满意度 2023年仅为 83.2%，我国食品安全现状仍有一定差距，“个别老问题未根除，大量新挑战已到来”的客观形势依然存在。一是食用农产品源头风险较为严峻，农业投入品使用不规范，存在着农兽药残留超标、重金属污染等问题。2023年水产品兽药残留总体不合格率为5.70%，较2022年上升0.18个百分点。二是非法添加、掺杂掺假、校园食品安全等问题未能根治，2023年国家层面专项抽检中共检出非法添加149批次，其中食用油非法添加乙基麦芽酚等香精香料、黄曲霉毒素 BI超标等问题屡打不绝。三是新的不确定风险层出不穷，例如，预制菜、功能食品等新兴领域带来的安全风险隐患需引起重视。此外，网络订餐、销售增长较快，有些平台未能有效履行食品安全责任，入驻商家加工操作不规范，央视就曾曝光了一批租借执照开店，用假地址、假照片成为热销高分店铺的“幽灵外卖”。
二、《意见》对于食品安全的针对性部署
食品安全是民生之本、发展之基，不仅关乎人民群众身体健康和生命安全，更是全面建设社会主义现代化国家的重要保障。习近平总书记强调：“用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保广大人民群众‘舌尖上的安全’。”《意见》进一步理清了各部门食品安全责任，填补了全链条监管中的空白缝隙，拓展了经营主体监管范畴，完善了齐抓共管的工作机制，增强了食品安全的监管效能。其有针对性地部署体现在以下方面：
一是针对监管盲区创设了崭新制度。《意见》总结了近年来各部门监管实践中好的经验做法，提出了一系列有针对性的创新举措，强化了食品安全监管的顶层制度安排。比如，为防止运输过程中食品受到污染，《意见》建立了散装液态食品运输准运制度，明确了运输散装液态食品车辆的食品安全准入条件和技术标准，核发食品准运证明，确保专车专用；制定了运输电子联单管理制度，加强交付、装卸、运输管理和运输工具的日常管理，从根本上解决散装液态食品运输过程污染风险问题。又如，为加强跨境电商零售进口食品的安全监管，建立跨境电商零售进口食品负面清单制度，将明令暂停进口的疫区食品，以及因出现重大质量安全风险启动应急处置的食品等列入负面清单，并进行实时调整。
二是针对部门协同强化了无缝衔接。食品安全工作涉及面广，包括卫生健康、生态环境、粮食、教育、政法、宣传、民政、建设、文化、旅游、交通运输等行业或者领域与食品安全紧密相关的工作，以及为食品安全提供支持的发展改革、科技、工信、财政、商务等领域工作。根据国家“三定”方案，主要涉及的部委精确到司局为：国家卫生健康委食品司、农业农村部农产品质量监管司、市场监管总局食品协调司、公安部环境资源和食品药品犯罪侦查局、交通运输部运输服务司、海关总署进出口食品安全局等。《意见》进一步完善了信息共享、通报协查、联动处置、双向衔接等工作机制，推动实现多部门综合治理，有效避免出现监管漏洞和盲区。
三是针对相关主体明确了监管规范。《意见》突破传统监管对象局限，将运输、贮存、配送等环节主体纳入监管体系。《意见》进一步拓展了主体监管范畴，在传统的食品生产经营主体之外，将贮存、配送等环节的主体全部纳入监管，实现主体全覆盖、过程全管控。比如，针对食品贮存过程中责任不清、风险管控不到位的问题，《意见》明确要求食品贮存主体应建立完善食品安全管理制度，保证必备的贮存条件，实施全过程记录，严格风险管控，同时要求贮存委托方应对受托方的食品安全保障能力进行审核。又如，针对网络销售、寄递食品安全等问题，明确将网络交易各主体及邮政企业、快递企业等纳入监管范畴。
四是针对热点重点作出了专门规定。《意见》聚焦民生关切的热点问题，明确了监管的重点领域，体现了以人民为中心的发展思想。比如，针对群众反映强烈的校园食品安全管理中存在的问题，《意见》明确教育部门要会同农业农村、市场监管部门等部门建立健全学校食堂食品安全全过程管理制度。教育部门要完善学校食堂供应商资质评审制度，推动学校大宗食材集中招标采购，指导中小学校园膳食监督家长委员会高效规范运行。市场监管部门要严格承包经营、食材供应、供餐等经营主体准入许可，依法查处涉及学校食品安全的违法行为。又如，针对快速发展的网络订餐配送，《意见》明确要求市场监管部门要督促网络订餐平台，以及平台里的餐饮经营者履行食品安全法律法规规定的义务，落实网络订餐配送环节的食品安全责任。
三、贯彻落实《意见》完善食品安全责任体系的建议
食品安全工作链条长、环节多，任何一个环节出问题都会影响整个食品安全。《意见》聚焦从农田到餐桌全生命周期、全链条监管，既有重长效的制度安排，也有见成效的具体举措，还有抓成效的工作要求，通篇体现了食品安全系统的治理理念。深入贯彻落实《意见》精神，进一步强化从农田到餐桌的全链条监管，不仅是践行“人民至上、生命至上”理念的必然要求，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要实践。完善食品安全体系，加强食品安全监管，严把从农田到餐桌的每一道食品健康防线，关系到14亿多人“舌尖上的安全”，关系到全民生命健康。必须强化全链条监管，推进监管重心下沉，抓在日常、严在平时，必须坚持源头严防、过程严管、风险严控，持续完善食品安全体系。为此，提出如下贯彻落实的政策建议：
第一，加大资金投入，重视财政金融治理。健全食品和农产品质量安全财政投入保障机制，将食品和农产品质量安全工作所需经费列入同级财政预算，保障必要的监管执法条件。企业要加大食品质量安全管理方面的投入，鼓励社会资本进入食品安全专业化服务领域，构建多元化投入保障机制。大力发展食品安全责任险，可借鉴强制车险模式，在一定范围进行强制实施。
第二，完善配套制度，强化依法治理。推动正在进入程序的食品安全法及其实施条例修订，将全链条监管创新举措转化为法律规范，为监管执法提供刚性约束。推动相关部门完善落实全链条监管的各类配套制度，加快制定网络食品销售、跨境电商监管等细则，明确技术标准与操作规范，细化新兴业态准入条件、过程监控、退出机制等要求，确保监管于法有据。
第三，深化部门合作，开展协同治理。充分发挥国务院食安办统筹协调作用，健全跨部门会商、联合执法机制，针对肉制品、农村假冒伪劣食品、校园食品等重点领域开展专项整治。建立食品安全信息共享平台，整合部门监管数据，实现风险线索实时推送、处置结果及时反馈。通过常态化协作，构建协同、协作、协调工作格局，切实提升全链条监管实效。
第四，加强督查考核，压实绩效治理。推动地方严格落实党政同责要求，将全链条监管纳入考核体系，对失职渎职行为严肃追责问责，形成责任闭环。加快建设国家食品安全公共技术支撑考核平台，加强各级食品安全监管基础设施建设。加快信息化技术应用创新，综合运用人工智能新技术，促进监管执法智慧化水平全面跃升，切实提升食品安全治理效能和绩效。
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作者：
任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（资源库）主任，课题组组长
