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专家观点 | 探索差异化气候投融资模式 为碳达峰碳中和提供地方实践——《关于开展气候投融资试点工作的通知》解读

发布时间:2022-01-07作者:

2021年12月23日,生态环境部、国家发改委等九部委联合发布《关于开展气候投融资试点工作的通知》(环办气候〔2021〕27号,以下简称《通知》)及其附件《气候投融资试点工作方案》(以下简称《方案》)。此前,生态环境部、国家发改委等五部委联合发布了气候投融资领域的首份政策文件《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》(环气候〔2020〕57号,以下简称《指导意见》),明确提出要“开展气候投融资地方试点。按照国务院关于区域金融改革工作的部署,积极支持绿色金融区域试点工作。选择实施意愿强、基础条件较优、具有带动作用和典型性的地方,开展以投资政策指导、强化金融支持为重点的气候投融资试点。”《通知》和《方案》对《指导意见》中的气候投融资试点进行了统一部署,标志着气候投融资地方试点工作正式启动。

一、气候投融资是促进绿色低碳和高质量发展、保障碳达峰碳中和资金需求的重要抓手

(一)发达国家纷纷制定大规模绿色刺激计划促进经济复苏和绿色转型

从全球来看,已有136个国家提出碳中和承诺,且发达国家纷纷制定大规模的绿色刺激计划以促进气候转型和绿色复苏。比如,作为《欧洲绿色新政》的投资支柱,“欧洲可持续投资计划(Sustainable Europe Investment Plan)”提出未来10年调动至少1万亿欧元(约合7.9万亿元人民币)的私人和公共资金,支持工业、电力、建筑、供热、废弃物等的转型以及技术创新等。美国拜登政府高度重视能源与气候问题,连续推出了基础设施投资和就业法案、重建更好未来法案等近几十年来最大规模刺激计划,两项法案分别部署了2000多亿美元和5550亿美元的气候变化投资。日本在其《2050碳中和绿色增长战略》提出,通过调整预算、税收优惠、建立金融体系、进行监管改革、制定标准以及参与国际合作等措施,推动企业进行大胆投资和创新研发。

(二)气候投融资是保障我国碳达峰碳中和资金需求的最有效途径

从国内来看,《中共中央 国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》第三十至三十三条分别从“完善投资政策”“积极发展绿色金融”“完善财税价格政策”“推进市场化机制建设”等四个方面提出了完善投融资相关政策机制的要求,《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》也提出了实现碳达峰的经济政策和市场化机制。据测算,实现我国碳中和目标大体需要136万亿元人民币的投入,相当于平均每年约3.4万亿元,但我国实际每年气候资金投入尚不足万亿,仅碳达峰就面临每年0.7~2.5万亿元的资金缺口,资金需求和供给矛盾普遍突出,亟待建立与碳达峰碳中和目标匹配的投融资体系。气候投融资是指为实现国家自主贡献目标和低碳发展目标,引导和促进更多资金投向应对气候变化领域的投资和融资活动,是绿色金融的重要组成部分。气候投融资既能引导资金投向绿色低碳产业和项目,推动经济社会低碳转型,又能防范和化解气候风险,是保障实现碳达峰碳中和目标资金需求的最有效途径。

(三)我国积极推动气候投融资工作并建立了初步的政策框架


近年来我国在绿色金融框架下大力推动气候投融资发展,从顶层设计、分类标准、统计制度、信息披露、评估认证、激励政策等方面逐步完善各项基础性制度安排。气候投融资市场规模不断扩大,产品服务创新不断涌现。根据人民银行发布的最新数据,截至2021年三季度末,本外币绿色贷款余额14.78万亿元,比上季度末增长6.2%。其中,投向具有直接和间接碳减排效益项目的贷款分别为6.98和2.91万亿元(合计9.89万亿元),合计占绿色贷款的66.9%¹。今年前8个月,中国绿色债券发行规模超过3500亿元,同比增长152%,已超过去年全年发行额。其中,碳中和债券累计发行1800多亿元²。全国碳排放权交易体系正式上线运行,地方气候投融资实践持续推进,为实现碳减排和低碳转型发挥了积极作用。目前,我国气候投融资体系基本形成了“以实现国家自主贡献目标和低碳发展目标为导向、以政策标准体系为支撑、以模式创新和地方实践为路径”的工作格局。

地方是落实我国碳达峰碳中和目标的重要基础和关键环节。但是,当前地方应对气候变化和低碳发展的意识相对薄弱,气候投融资体制机制尚不健全,相关政策暂未形成系统响应,专业队伍和人才储备不足,缺乏有效的监督、制约、考核和激励机制。在此背景下,《方案》的发布实施,将指导地方探索差异化的投融资模式、组织形式、服务方式和管理制度,为促进地方绿色低碳和高质量发展提供有力支撑,形成可复制可推广的成功经验,为我国碳达峰碳中和目标的实现奠定坚实基础。

二、以促进各类要素资源充分聚集为目标,深入推进气候投融资试点工作部署

《方案》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持中央统筹、地方为主,分类施策、重点突破,定期评估、总结推广的基本原则,在界定气候投融资定义和支持范围的基础上,明确提出了试点目标,紧密结合气候投融资的工作需求部署了8项重点任务及部门分工,并指明了组织实施的主要环节及相关要求,具有很强的可操作性。

图1 气候投融资试点工作目标及重点任务

(一)紧扣《指导意见》对试点工作进行全面部署

《方案》提出的试点目标为,通过3-5年的努力,试点地方基本形成有利于气候投融资发展的政策环境,培育一批气候友好型市场主体,探索一批气候投融资发展模式,打造若干个气候投融资国际合作平台,使资金、人才、技术等各类要素资源向气候投融资领域充分聚集。为此,《方案》紧扣《指导意见》提出的五大方面重点举措,有针对性地部署了八项重点任务。一是在政策体系方面,除建设国家气候投融资项目库以及强化政策协同外,还特别强调坚决遏制“两高”项目盲目发展,这也是当前节能和碳达峰、碳中和工作的当务之急和重中之重;二是在标准体系方面,提出强化碳核算与信息披露,为碳达峰碳中和工作提供数据基础;三是在资金引入方面,要求有序发展碳金融。在依法合规、风险可控前提下,推动碳金融体系创新发展,进一步激发碳市场交易活力;四是在地方实践方面,提出编制试点方案,强化模式和工具创新。试点地区可以充分发挥自主创新能力,探索有地方特色的气候友好型金融产品和工具;五是在国际合作方面,加强人才队伍建设和国际交流合作。

(二)有序发展碳金融,充分发挥碳排放权交易机制的激励和约束作用


碳市场是全球广泛采用的碳定价工具,《方案》从两个方面提出有序发展碳金融的要求。从碳金融产品方面,提出指导试点地方积极参与全国碳市场建设,研究和推动碳金融产品的开发与对接,进一步激发碳市场交易活力。从碳金融服务方面,鼓励试点地方金融机构在依法合规、风险可控前提下,稳妥有序探索开展包括碳基金、碳资产质押贷款、碳保险等碳金融服务,切实防范金融风险,推动碳金融体系创新发展。北京等7个省、市从2013年起开展了碳排放权交易试点,覆盖了电力、钢铁、水泥等多个行业近3000家重点排放单位。截至2020年12月31日,7个试点碳市场配额现货累计成交量约为4.45亿吨二氧化碳,累计成交金额约104.31亿元人民币。试点地区还围绕碳排放配额开展了碳租借、碳回购、碳质押、碳远期等碳金融创新。2021年7月16日,全国碳排放权交易体系正式上线交易。首批纳入超2000家电力企业,覆盖的碳排放量超过40亿吨,标志着全球最大规模的碳市场诞生。截至今年9月底,全国碳市场碳排放配额累计成交量17,648,995吨,累计成交额800,728,684.98元,平均碳价约45.37元/吨³。在市场逐渐成熟的情况下,“十四五”期间还将逐步纳入钢铁、石化、化工、建材、有色、航空等高碳排放行业。此外,作为碳市场抵消机制的国家核证自愿减排量(CCER)交易也有望重新启动,预计抵消比例不超过应清缴碳排放配额的5%,将促进可再生能源、碳汇等减排项目开发,提高碳市场的流动性。

(三)强化碳排放核算与信息披露,夯实气候投融资数据基础

《方案》从碳排放核算及监管、气候信息披露、环境信息共享等三个方面提出碳排放数据要求。一是指导试点地方强化企业碳排放核算的监督与管理,探索开展企业碳会计制度,定期开展企业碳审计,严防企业碳数据造假。目前,我国已发布《省级温室气体清单编制指南》、三批24个行业企业温室气体排放核算方法与报告指南、部分产品碳足迹核算评价标准等不同层面的碳排放核算方法,财政部也印发了《碳排放权交易有关会计处理暂行规定》,为试点地区开展碳排放核算提供了参考。二是指导试点地方建立企业公开承诺、信息依法公示、社会广泛监督的气候信息披露制度。2020年,银保监会在绿色信贷统计制度基础上发布了包括气候融资在内的绿色融资统计制度。今年以来,人民银行、证监会、生态环境部等监管部门密集发布了针对金融机构、上市公司、重点企业的环境信息披露政策文件,专门提出了碳排放和气候投融资等气候信息的披露要求,试点地区应按照相关要求做好气候信息披露工作。三是鼓励试点地方建立环境信息共享平台,为金融机构依据相关国家标准开展金融机构碳核算和气候信息披露提供便利。生态环境部和部分地区正在积极推进环境信息共享,运用数字技术能够创新气候相关信息披露工具和渠道,降低市场主体信息披露成本,提高信息获取便利度,促进信息集成和共享。

(四)强化模式和工具创新,建设国家气候投融资项目库

《方案》鼓励试点地方创新气候友好型绿色金融产品和服务、气候友好型企业融资和再融资、小微企业和公众参与应对气候变化、健全风险管理体系、开展企业气候友好型评价。一些地方已经创新推出碳中和贷、碳排放权质押贷款等产品,形成了地方气候投融资的有效探索。近期,碳减排金融支持工具、2000亿元支持煤炭清洁高效利用专项贷款先后落地。

这些引导金融“活水”流向绿色低碳产业的政策工具接连出台,表明绿色低碳已成为金融业的重要发力点。人民银行碳减排支持工具这一结构性货币政策工具,以稳步有序、精准直达方式,支持清洁能源、节能环保、碳减排技术等重点领域的发展,并撬动更多社会资金促进碳减排。去年以来,生态环境部重点推进国家自主贡献项目库建设,挖掘高质量的低碳项目,目前建设方案已经初步完成。湖州、广州等地分别建立了绿色金融项目库,深圳市也在先行先试推进气候投融资项目库建设。下一步,试点地方应做好气候投融资项目的储备工作,并做好入库项目的培育、宣介和产融对接。

(五)深化气候投融资国际合作,提升气候投融资的质量和能力

气候投融资是全球合作应对气候变化的关键议题,《方案》鼓励试点地方通过建立产业促进中心、引进境外资金、举办国际会议等形式加强国际交流合作。近期,中欧共同发布了《可持续金融共同分类目录》,涵盖了中欧绿色与可持续金融目录所共同认可的,对减缓气候变化有显著贡献的经济活动清单。该目录的发布推进了国际气候投融资标准的互认,为实施气候投融资国际合作项目提供了分类指南。中美发表了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》,将深化减少二氧化碳排放、消除全球非法毁林、甲烷减排以及标准、政策与技术等多领域合作。除政府层面的合作外,通过促进双方项目层面的投融资合作与社会层面交流,自下而上形成合作的良性循环。此外,还可开展多种形式的专家对话、交流研讨等活动,一方面加强经验互鉴、寻求更多合作空间,另一方面讲好中国故事、贡献中国智慧,助力提升气候投融资的质量和能力。

三、发挥政府部门及支撑队伍合力,科学组织实施气候投融资试点工作

图2 气候投融资试点工作组织实施

申报条件方面,《方案》提出在国家级新区和地级市开展试点,鼓励国家级新区与省会城市融合发展。为避免重复申报,本行政区域申报为气候投融资试点的,其下辖地区不再申报。试点地方近三年必须完成应对气候变化类约束性指标的年度和进度目标任务,未发生重大环境污染或生态破坏事件。优先考虑国家级新区和在应对气候变化减缓、适应领域已开展国家级试点并取得一定成绩与经验的地区,包括但不限于低碳城市试点、碳排放权交易试点等9类试点,鼓励与现行试点示范相结合,鼓励申报地区对试点工作做出相关政策支持或配套的承诺。

审批和实施方面,由各地区自主申报,省级生态环境主管部门会同人民银行分支机构等进行初步审查,经省级人民政府同意后上报生态环境部,生态环境部等九部委组织专家评审后确定试点名单。试点实施期间,九部委将加强对试点地方工作的指导和支持,确保完成目标任务。定期组织专家对试点地方开展监督检查和评估,试点建设期满后开展验收考核,验收考核不合格的,取消其试点资格。

注:

1.人民网.我国绿色贷款余额达14.78万亿元[EB/OL].

2.中国证券报.央行:我国已初步形成支持绿色金融发展政策体系[EB/OL].

3.上海环境能源交易所. 全国碳排放权交易/交易数据/每周概况[EB/OL].

谭显春 系中国科学院科技战略咨询研究院可持续发展所副所长、碳中和战略研究中心副主任,研究员

曾桉 系中国科学院科技战略咨询研究院助理研究员

顾佰和 系中国科学院科技战略咨询研究院碳中和战略研究中心主任助理,副研究员

原创声明

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来源:中国金融新闻网 新媒体编辑:杨若晨