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报告发布 |《碳定价机制发展现状与未来趋势2020》

发布时间:2020-12-08作者:中央财经大学绿色金融国际研究院

新冠疫情给全球经济社会发展造成了巨大的冲击,也在考验着各国气候政策与机制的韧性。为帮助国家和企业实现低碳转型,降低供应链碳排放,碳定价机制能够发挥特殊的角色。为将碳定价机制纳入更广泛的气候、能源和发展的政策中,高效解决气候问题,推动可持续发展目标的实现,世界银行集团每年定期编制《碳定价机制发展现状与未来趋势》报告,介绍全球包括中国在内的碳定价机制最新进展。

2020年11月,中国生态环境部发布《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)。全球最大的碳市场启动在即。值此关键历史节点,受世界银行集团委托,中央财经大学绿色金融国际研究院将《碳定价机制发展现状与未来趋势2020》报告全文翻译成中文,并发布报告摘要,以飨读者,旨在为决策者和市场从业者提供参考,推动气候金融领域中外知识交流与能力建设。

随着世界各地的司法管辖区出台更有雄心的减排目标并引入相应政策工具,区域内碳定价机制得以加强。这种进步至关重要,也正当其时。过去一年中,许多国家、地区和城市宣布进入“气候紧急状态”。2020年和2021年也是各国根据《巴黎协定》加大力度实现减排承诺的关键时期。

新冠疫情导致经济活动受限,全球经济下滑,引发人们对气候行动更为广泛的反思。新冠疫情引发的经济危机导致消费者行为和能源消费领域产生巨大转变,威胁到许多国家的经济基础。随着各地区逐渐开始恢复运转,经济刺激和复苏计划也提上日程,各国应考虑如何设计相应政策手段使经济更好向低碳过渡,在创造就业和增加基础设施建设的同时实现本世纪中叶净零排放目标。

新冠疫情正在考验碳定价机制的韧性。新冠疫情导致经济活动减少,致使一些现存碳排放交易体系的碳价再次下滑;由于疫情的缘故,一些司法管辖区推迟了碳定价工具强制计划和履约承诺;应对气候变化的重要国际会议如第二十六届缔约方会议(COP26)和一些航空和海事会议被推迟,导致国际碳交易与市场规则方面的讨论与决定暂时搁浅。此外,航空公司开始质疑在疫情影响下是否还应承担与以往相同的国际航空碳补偿和减排计划(CORSIA)下的抵消义务。国际碳信用额度需求因此变得更加不确定。

尽管社会与经济形势动荡,很多司法管辖区与私营部门仍在加快展开气候行动。第25届缔约方会议强调了各国在更新国家自主贡献时加强承诺的必要性和紧迫性。智利作为缔约方会议轮值主席国在会议期间宣布,作为“气候雄心联盟”(Climate Ambition Alliance)的一部分,120个《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC)缔约方正努力在2050年前实现二氧化碳净零排放。截至2020年4月1日,丹麦、法国、新西兰、瑞典和英国已在这一承诺的基础上,将二氧化碳净零排放目标纳入国家法律体系,苏里南和不丹已实现碳负排放除此之外,15个国家级以下的地区、398个城市、786个企业和16个投资者宣称正在努力实现净零排放目标。

2019年,碳定价机制继续主流化,为加强气候承诺,很多司法管辖区扩大了碳定价机制的覆盖面。越来越多司法管辖区开始考虑在现有碳定价体系范围之外补充其他碳定价手段,以达到减排目标。例如,欧洲,德国、奥地利和卢森堡正计划对未纳入欧盟碳排放交易体系(EU ETS)的产业实行碳定价政策;欧盟绿色新政承诺2050年前实现碳中和,为进一步扩大碳定价机制覆盖范围奠定了基础。第二, 现有碳定价机制的覆盖范围正在扩大,更多产业被纳入碳价体系。碳价体系的进入门槛也有所降低,从而使智利、冰岛、新西兰和瑞士等地更多企业被纳入监管范围。为实现净零排放,很多司法管辖区都加强采用信用机制和结果导向的气候融资(RBCF)。最后,随着“碳边界”调整这一议题在欧洲重新被提上日程,各国很可能因此受到激励,更加积极主动地实施碳定价机制。

正如上一年报告所预测,今年碳定价倡议数量的增长大量集中在美洲地区。受联邦碳定价政策影响,2019年加拿大各州和地区碳定价倡议激增。另外,墨西哥今年正式进入全国碳市场试点运行阶段,标志着拉丁美洲第一个碳排放交易体系(ETS)的诞生。

碳定价机制的影响超越国界与州界,各司法管辖区正加强合作,促进不同碳市场之间协同发展。在欧洲,2020年1月1日,瑞士和欧盟正式实现碳排放交易体系连接。自此,瑞士碳排放交易体系中的实体可以使用欧盟碳排放交易体系中获得的碳配额在瑞士进行抵扣,反向亦然。英国脱欧后也最终脱离了欧洲的碳排放交易体系,现正考虑实施自己的碳交易体系,并将其与欧盟碳交易体系挂钩。在美国,区域温室气体倡议(RGGI)——由东北部各州的电力行业参与的一个区域性碳市场——已经扩张到新泽西州和弗吉尼亚州。身为美国主要化石燃料生产地的宾夕法尼亚州也有兴趣加入RGGI,它的加入将大大增加这个碳市场的规模。同样,美国东北部10个州组成的联盟也在推进其交通领域的总量控制投资计划。

当前全球已有61项碳定价机制正在实施或计划实施中,其中31项关于碳排放交易体系,30项关于碳税(图1),共计涉及120亿吨二氧化碳,约占全球温室气体排放量的22%(图1)。这个数字与2019年相比有所增加。2019年,已实施或计划实施的碳排放交易体系和碳税仅覆盖了全球温室气体排放量的20%。温室气体排放覆盖率的上升主要得益于墨西哥碳排放交易体系试点和新不伦瑞克省碳税立法的实施,也与德国和弗吉尼亚州计划实施碳排放交易体系密切相关。

图1. 碳定价相关数据

来源:世界银行集团《碳定价机制发展现状与未来趋势》

2019年各国政府从碳定价机制中筹集了超过450亿美元的资金,年增幅(10亿美元)低于2018年(110亿美元)。这主要是由于2019年欧盟碳交易体系(ETS)价格趋于稳定。全球源自碳定价机制的收入近一半用于环境或更广泛的发展项目,超过40%的收入用于一般预算,其余部分用于减税和直接转型。

尽管碳价在许多司法管辖区不断提高,但仍远远低于实现《巴黎协定》目标所需水平。据碳价格高级别委员会估计,若想以高成本效益方式减少碳排放,碳价在2020年前至少需达到40-80美元/吨二氧化碳,2030年前达到50-100美元/吨。然而,当前碳定价机制所覆盖的温室气体排放量中,只有不到5%的价格达到这个范围,约一半的排放量价格低于10美元/吨。据IMF估算,目前全球平均碳价格仅为2美元/吨。诚然,合理碳价的形成取决于当地条件、碳定价工具的角色以及其他气候政策和技术的发展水平。司法管辖区因此可以选择实施碳税或碳排放交易体系,也可以选择在碳排放交易体系启动初期采用较低碳价,并随着企业对定价政策不断熟悉而逐渐提高碳价。但总体来说,与前两年问题一样,目前的碳价还是太低了。

众多公共和私营部门正通过国际合作推进脱碳战略实施。模型显示,在《巴黎协定》第6条规定下的国际合作可以将实施国家自主贡献的成本降低一半左右——相当于节省2500亿美元(截止2030年)——或增加50%的减排量(与国家间不合作,单独行动的情景相比)。然而,第6条框架下国际合作的规则制定仍进展缓慢。这主要是由于,第6条规则涉及诸多难以解决的问题,如是否将《京都议定书》碳信用额度适用到《巴黎协定》下,是否/如何对减缓成果转移进行征税用以投资脆弱国家的适应型项目,以及如何确保全球总体减排目标的实现。尽管如此,试点工作已经开始提出有益思路,探讨国际合作如何产生稳健的减排成果,如何改善基础设施以跟踪相关活动。

过去几年,市场对碳信用兴趣激增。这其中,碳汇项目首当其冲。过去五年,碳信用市场的42%资金来自林业。原因可能在于,碳汇项目具有降低排放成本的巨大潜力,同时还能产生额外共同收益。因此,与人们对基于自然的解决方案的兴趣相类似,林业产业的碳信用也受到关注。然而,工业气体、可再生能源和逸散性排放行业中的传统型碳信用交易活动仍然占据了很大的市场份额。

碳信用交易活动开始逐渐转移到“京都机制”之外的项目中。过去,清洁发展机制(CDM)经常在碳信用活动中占据支配性地位。但在2012年CDM市场价格暴跌之后,CDM项目交易趋于稳定。企业在自愿市场上保持活跃,独立信用机制下的碳信用几乎占到2019年总量的三分之二。同样,各国政府也在发展国内碳信用机制。这些项目不仅会为当地带来收益,还为企业创造了一定的灵活性以适应国内碳定价政策。目前,只有两个国家级运作的碳信用机制(在日本和韩国),允许使用国际项目减排量。国际民航碳抵消和减排计划(CORSIA)是一项强制国际航空公司递交适当碳信用额度的国际航空补偿机制。围绕CORSIA基准线设置的问题,各方当下正展开讨论。未来CORSIA可能带来对碳信用需求的增长。

为保证整体协同性,必须提升信息透明度并就碳信用机制标准达成共识。越来越多的区域、国家和地区开始建立独立的碳信用机制,这为各机制之间的协同和减排量含义的统一带来了挑战。对于碳信用机制来说,关键是要保证协同性和避免重复计算。

为减少碳排放,越来越多的企业开始使用内部碳定价的方式。2019年,约1600家公司透露已经使用或在近两年内打算启用内部碳定价的方式。随着更多企业提出净零排放目标以及更多投资者对企业进行施压,用内部碳定价来减少供应链排放的办法在未来有望进一步得到普及。

参考文献

1.来源:能源与气候智库(ECIU),净零追踪,2020年4月1日,https://eciu.net/netzerotracker.

2.来源:《联合国气候变化框架公约》,附录1:提升国家气候计划雄心,2019年12月11日,https://s3-sa-east-1.amazonaws.com/cop25.cl/documents/eng/1312+Annex+Alliance+ENGLISH.pdf.

3.来源:英国政府,英国碳排放交易体系法规,2020年3月11日https://www.gov.uk/government/publications/ legislation-for-a-uk-emissions-trading-system/legislation-for-a-uk-emissions-trading-system.

4.来源:I4CE,《2020年全球碳账户》,https://www.i4ce.org/download/global-carbon-account-in-2020.

5.来源:CPLC,《高级别碳价委员会报告》,2017年5月29日。

6.来源:CPLC,《高级别碳价委员会报告》,2017年5月29日。

7.来源:国际货币基金组织,为污染定价,金融&发展56(4),2019年12月。

8.来源:国际排放交易协会,《巴黎协定》第6条的经济潜力及其实施挑战,2019年9月, https://www.ieta.org/resources/International_WG/Article6/CLPC_A6%20report_no%20crops.pdf.

9.来源:CDP,2019年CDP披露,https://www.cdp.net/en/climate/carbon-pricing/carbon-pricing-connect.

如需全文,请至世界银行集团官网下载查看

翻译:

王亚丽 中央财经大学绿色金融国际研究院国际合作部副主任

崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心主任

刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员


新媒体编辑:蒙格