探索建立长期护理保险制度，是党中央、国务院应对人口老龄化、健全社会保障体系作出的战略部署，是应对人口老龄化、促进社会经济发展的战略举措，是实现共享发展改革成果的重大民生工程，是健全社会保障体系的重要制度安排。建立长期护理保险，有利于保障失能人员基本生活权益，提升他们体面和有尊严的生活质量，是弘扬中国传统文化美德；同时，有利于增进人民福祉，促进社会公平正义，维护社会稳定；也有利于促进养老服务产业发展和拓展护理从业人员就业渠道。长期护理保险制度既是我国社会保障制度的组成部分，又是我国养老金融的研究对象。近年来，我国积极开展长期护理保险制度试点，在制度框架、政策标准、运行机制、管理办法等方面做了有益探索，取得初步成效，但仍需贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略和党中央、国务院关于扩大长期护理保险制度试点的决策部署，进一步深入推进试点工作，加大包括资金在内的各项政策扶持。

一、我国长期护理保险的政策界定

我国对于长期护理保险高度重视，与现行社会保障领域的“五险一金”并列，学术界甚至将其表述为第六险。长期护理保险（Long term care insurance）是指为因年老、疾病或伤残而丧失日常生活自理能力从而需要长期照护的人提供护理费用或护理服务的保险。长期护理保险的实践应用一方面有助于减轻全社会由于老龄化带来的长期护理服务支出压力，另一方面由于长期护理保险是集保险理赔资金或护理服务双重模式的特殊养老保险，其能进一步推动我国医疗护理行业规模化、专业化发展。当前我国长期护理保险的主要主管部门为国家卫生健康委和国家医疗保障局。

国家卫生健康委的职能。随着人口老龄化到来，更多老人的护理需求亟待满足，对医疗护理员的培训迫在眉睫。国家卫健委聚焦失能和半失能老年人护理需求，制定了《关于加强老年护理需求评估和规范服务工作的通知》（国卫医发[2019]48号）以及《关于加强医疗护理员培训和规范管理的通知》（国卫医发〔2019〕49号）两个文件，从国家层面给老年护理建立评估标准。护理需求评估标准将用于评定长期护理保险参保人的失能等级、是否符合相应等级的支付条件。统一的护理状态评定标准意义重大，不仅有利于长期护理保险业务发展方向的统一，更有利于量化保障成本、确定保障范围和程度，同时对于商业补充保险框架的建立、全国统一的信息平台的建设都将起到关键作用。其具体操作流程见图1。

图1 长期护理保险操作流程图

资料来源：课题组根据公开信息整理

国家医疗保障局的职能。2018年7月30日起施行的《国家医疗保障局职能配置、内设机构和人员编制规定》指出，国家医疗保障局贯彻落实党中央关于医疗保障工作的方针政策和决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对医疗保障工作的集中统一领导。主要职责之一是“组织拟订并实施长期护理保险制度改革方案。”并在国家医疗保障局内设机构（副司局级）中设置的待遇保障司具体负责“组织拟订长期护理保险制度改革方案并组织实施。”，设置的基金监管司来监督管理纳入医保支付范围的医疗服务行为和医疗费用，规范医保经办业务，依法查处医疗保障领域违法违规行为。医保发〔2020〕37号文对于我国长期护理险的工作目标作出部署，即工作目标。探索建立以互助共济方式筹集资金、为长期失能人员的基本生活照料和与之密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的社会保险制度。力争在“十四五”期间，基本形成适应我国经济发展水平和老龄化发展趋势的长期护理保险制度政策框架，推动建立健全满足群众多元需求的多层次长期护理保障制度。

二、我国长期护理保险的试点探索

（

2016年6月，人力资源和社会保障部办公厅下发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发〔2016〕80号），决定在全国15个城市开展长期护理保险制度试点。本次试点的基本原则是：坚持以人为本，着力解决失能人员长期护理保障问题，提高人民群众生活质量和人文关怀水平。坚持基本保障，根据当地经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本保障范围和待遇标准。坚持责任分担，遵循权利义务对等，多渠道筹资，合理划分筹资责任和保障责任。坚持因地制宜，各地根据长期护理保险制度目标任务和基本政策，结合地方实际，制定具体实施办法和政策标准。坚持机制创新，探索可持续发展的体制机制，提升保障绩效，提高管理水平。坚持统筹协调，做好各类社会保障制度的功能衔接，协同推进健康产业和服务体系的发展。

（一）试点基本情况梳理

我国长期护理保险的发展最早探索始于2015年2月，吉林省长春市政府发布《长府办[2015]3号》明确了长护险的资金筹集和资金支付、覆盖范围等内容，同年3月发布《长春市失能人员医疗照护保险实施办法（试行）》明确了保险申请流程和失能等级评定工具等内容。人社厅发〔2016〕80号文公布后，2017年7月1日，山东省青岛市《关于建立长期医疗护理制度的意见（试行）》正式实施。我国长期护理保险制度进入试行阶段，全国15个城市开展了试点。试点的护理保险的模式多种多样，且各种模式都进行了试点，已取得大量有价值的经验。现将主要探索情况作以梳理见表1所示：

表1 我国15地长期护理保险试点详情

城市

参保对象

保障范围

筹资渠道

筹资标准

给付标准

服务形式

河北省承德市

城镇职工基本医疗保险参保人员

医疗护理服务费

医保基金、财政补助

统筹账户0.2% +个人账户0.15% +财政0.05%

医疗机构:60 元/日;

养老机构:50 元/日

医疗机构护理、养老机构护理

吉林省长春市

城镇职工基本医疗保险参保人员

非医疗机构床位费、护工劳务费、护理设备使用费、护理日用品、舒缓治疗费等

医保基金划拨

职工:个人账户0.2% +医保基金0.3% 居民:30元/人·年

职工参保人员:90%;

居民参保人员:80%

机构医疗照护

黑龙江省齐齐哈尔市

城镇职工基本医疗保险参保人员

医疗护理服务费

医保基金、个人缴费

60元/人·年:医保基金30 +个人30

医疗机构:每人日定额30 元，基金支付60%;

养老机构:每人日定额25 元， 55%;

机构上门护理:每人日定额20 元， 50%

医养护理服务机构护理、养老 机构护理和居家护理

上海市

城镇职工基本医疗保险、60岁及以上城乡居民基本医疗保险参保人员

医疗护理服务费

单位缴费、个人缴费

职工:单位1% +个人0.1%

居民:个人15% +政府财政85

社区居家护理:90%;

养老机构护理:85%;

住院医疗护理、养老机构照 护、社区居家照护

江苏省南通市

城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险参保人员

床位费、护理服务费、护理设备使用费、护理耗材费

医保基金、个人缴费、财政补助

100元/人·年:个人30 +医保基金30 +政府40

医疗机构:60%;

养老机构:50%;

机构上门护理:按项目支付，最高1200 元/月

医疗机构护理、养老机构护 理、居家护理

江苏省苏州市

城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险参保人员

基本生活护理服务费

医保基金、个人缴费、财政补助

职工( 120 元/人·年) :医保基金70 +个人缴费50;

居民( 85元/人·年) :医保基金35 +个人缴费50

机构护理:中度失能20 元/天、重度失能26 元/天;

居家护理:中度失能25 元/天、重度失能30 元/天

医疗机构住院护理、养老机构 护理、社区居家护理

浙江省宁波市

城镇职工基本医疗保险参保人员

医疗护理服务费

单位、个人缴费、财政补助、社会捐赠

单位0. 2%，个人0. 1%

按床日定额标准支付:“专护” 70元、“院护”60 元、“巡护”50 元

“专护”、“院护”、“巡护”

安徽省安庆市

城镇职工医疗保险参保人员

床位费、护理服务费、护理设备使用费

医保基金结余、个人缴费

30 元/人·年:医保基金20 +个人10

医疗机构:60%;

养老机构:50%;

机构上门:按项目支付，最高750 元/月;

居家护理:15 元/天

医疗机构护理、养老机构护 理、居家护理

江西省上饶市

城镇职工医疗保险参保人员

医疗护理服务费、床位费、设备使用费、药品、耗材等费用

医保基金、单位缴费、个人缴费、财政补助

100 元/人·年:个人40 +医保基金30 +单位30

（具体标准不详）

医疗机构护理、养老机构护 理、居家护理

山东省青岛市

城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险参保人员

医疗护理服务费

医保基金、福彩公益金

职工:医保个人账户的0. 4% /月

居民:医保基金0. 2% +福彩公益金2000 万/年

养老机构、居家护理:96%;

医疗机构:90%

医疗专护、护理院医疗护理、 居家医疗护理、社区巡护

湖北省荆门市

城镇户籍居民医疗保险、城镇职工基本医疗保险参保人员

床位费、护理服务费、护理设备使用费、护理耗材费

医保基金、个人缴费、财政补助

上年度居民人均可支配收入的0. 4%:个人37. 5%，医保基金25%，财政37. 5%

全日居家护理限额100 元/人·天，基金支付 80%，非全日居家护理限额40元/人·天，基金全额支付;

养老机构:限额100 元/人. 天，基金支付75%;

医疗机构:限额150 元/人.天，基金支付70%

医院护理、养老机构护理、居 家护理

广东省广州市

城镇职工基本医疗保险参保人员

床位费、鉴定评估费以及服务项目范围内的基本生活照料费、医疗护理费等

医保基金

130 元/人·年

生活照料费用:机构 75% ( 最高 120 元/人·天) 、居家 90% ( 最高 115 元/人·天) ;

医疗护理费用:按项目支付，最高1000 元/人·月

医疗机构护理、养老机构护 理、居家护理

重庆市

城镇职工基本医疗保险参保人员

基本生活护理服务费

医保基金、个人缴费、财政补助、社会捐赠

150 元/人·年:医保基金60 +个人缴费90

50 元/人/日

机构护理、机构上门护理

四川省成都市

城镇职工基本医疗保险参保人员

服务费、耗材费、设备使用费

医保基金、个人缴费、财政补助

统筹账户0. 2% +个人缴费 +政府财政( 按个人账户的0. 1%补助)

机构护理:70%;

居家护理:75%;

医疗机构护理、养老机构护 理、居家护理

新疆生产建设兵团石河子市

城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险参保人员

医疗护理服务费

职工：医保基金划拨

居民：个人缴费、财政补助

职工:15 元/人·月;

居民:缴费24 元/人·年

定点机构:70%，月度限额750 元;

非定点机构和居家:25 元/日

护理机构护理、居家医疗护 理、居家自行护理

资料来源：课题组根据各省资料归类整理

（二）试点基本情况评估

2016年长期护理保险制度除15个指定试点城市外，还包括如河北巨鹿县、北京市、江苏常州武进区等四五十个城市进行主动试点。截至2017年底，覆盖人口超过4800万，享受保障待遇人数超7.5万，赔护理保险金共计约5.7亿元，基金支付比例超过70%，并带动试点地区相关产业投资70亿元，直接拉动就业4万余人次。截至2018年6月底，长期护理保险已覆盖5700万人，受益人口近19万。长期护理保险制度覆盖范围不断扩大、试点地区不断增多、受益人数不断增长。然而，综合分析我国目前长期护理保险发展整体发展呈现全国性碎片化特点，长护险缺乏统一制度框架。在筹资标准上具有额定筹资和比例筹资的分歧、在筹资来源上具有基金划拨和独立筹资的分歧，筹集机制成为长护险发展的主要障碍。

三、我国长期护理保险的国际借鉴

长期护理保险的英文翻译为Long term care insurance，“care”意为“照护”或“照护服务”，比医学“nursing”（护理）的范围更广。长期护理保险最早出现于美国，此后在德国和美国取得快速发展，目前全球长期护理保险具有社会保险和商业保险两种形式。世界上具有代表性的长期护理保险制度模式有：美国的市场主导模式、德国的双轨运行模式、日本的全民社会保险模式、新加坡的公私合作模式。通过不断进行适应国情的发展和创新实践，借鉴国家先进实践经验，为长护险长足健康发展指路。

（一）美国：市场主导模式

美国于1974年正式推行长期护理商业保险，目前长护险已占美国人寿保险市场30%的份额。美国长护险包括社会保险和商业保险两部分。社会保险主要资金来源是国家薪金税及个人和大量的政府补贴，其主要保障人群为低收入和中低收入者。商业保险则一般是由参保人自费购买，其保费相对较高，保障人群为中、高收入阶层，主要包括个人长护险、雇主购买、联邦和州长期护理保险、协会保险、CCRC提供长护险以及人寿或养老保险，具有强烈的市场化和商业性。

（二）德国：双轨运行模式

德国于1995年4月颁布《护理保险法》，规定收入低于参加强制医疗保险门槛标准的公民必须参加长期护理保险制度。德国的长护险制度为社会保险和商业保险双轨并行模式。对于低收入者强制参加社会保险，对于高收入者提供商业保险参与选择，其缴费主体为雇主和雇员。

（三）日本：全民社保模式

1994年日本提出建立长期护理保险制度，于2000年通过《护理保险制度》正式实施该保险，其覆盖对象包括65周岁及以上的老年人和40周岁到64周岁之间参加医疗保险的人，规定40岁以上公民必须长期护理保险，具有全民性和强制性。日本长护险只包括服务给付（居家服务、设施服务）一种给付方式，其筹资方式为10%参保人自付，90%由市町村政府制定的长护险预算支付，该预算一半来源于参保人缴费，另一半来自税收收入。

（四）新加坡：公私合作模式

新加坡长期护理保险制度包括基本乐龄健保计划、乐龄健保额外保障计划和暂时性乐龄残疾援助计划。2002年6月，新加坡政府正式出台“乐龄健保计划”，新加坡长护险制度主要采用公私合营的PPP模式，即由政府负责制定长护险各项计划工作并提供财政补贴，要求40-65岁符合条件的居民以“选择退出”方式决定是否参保，并采取政府招标方式来引入具有营运管理资格和能力的保险公司负责长护险的具体运营。

四、我国长期护理保险的政策建议

2020年9月，国家医疗保障局会同财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（医保发〔2020〕37号），在原来15个试点的基础上新增14个城市扩大试点，旨在进一步深入推进试点工作，完善政策框架，加强长期护理服务体系建设。我国长期护理保险制度在扩大试点过程中，要及时研究试点中的新情况新问题，总结好的经验做法，加强横向交流，确保试点工作均衡推进。统筹协调社会各方资源，加强协作咨询，推动试点工作稳步向好发展。通过试点，不断纠错，建立市场化机制，配置好相关资源，逐步形成具有中国特色的长期护理保险模式。为此，提出如下政策建议：

（一）加大长期护理保险的资金支持

一方面，建立独立的长期护理保险筹资体系。通过个人缴费、财政补助、医保基金适当划转、社会捐助等多渠道筹集资金，确保基金的长期收支平衡。个人须缴费，且应确定一个适当的水平，同时，政府应建立稳定的投入机制；加紧研究制定失能人员的失能等级标准、有关护理等级的国家标准以及长期护理保险的支付标准。另一方面，建立长期护理保险的多元化多层次资金保障体系。整合各类涉老财政补贴津贴投入，提高长期护理保险独立筹资能力。充分发挥保险机构在长期护理保险经办和运营管理中的独特作用，鼓励商业保险推出适应个性化需求的长期护理产品。

（二）建立多层次长期护理保障制度

长期护理保险的发展依赖于多层次长期护理保障配套制度。建议一是做好与其他社会保险制度在筹资、待遇等方面的政策与管理衔接，充分运用社会保障支付政策对护理需求和服务供给资源配置的调节作用。积极引导发挥社会救助、商业保险、慈善事业等的有益补充，解决不同层面护理需求。二是鼓励探索老年护理补贴制度，保障特定贫困老年人长期护理需求。鼓励商业保险公司开发适销对路的保险产品和服务，发展与长期护理社会保险相衔接的商业护理保险。三是积极鼓励和支持长期护理服务机构和平台建设，促进长期护理服务产业发展，鼓励机构服务向社区和家庭延伸。

（三）加强护理服务从业人员队伍建设

充分利用促进就业创业扶持政策和资金，鼓励各类人员到长期护理服务领域就业创业，对其中符合条件的，按规定落实相关补贴政策。加强护理服务从业人员队伍建设，加大护理服务从业人员职业培训力度，按规定落实职业培训补贴政策。逐步探索建立长期护理专业人才培养机制。

长期护理保险制度建设必须与促进护理人才队伍建设相联动，加大护理服务从业人员的职业培训力度，按规定落实职业培训的补贴政策，逐步建立长期护理专业人才的培训机制。形成保险业务、护理业务、护理人才相互促进的良性循环，不断提高老年人长期护理服务的供给能力和服务水平。

（四）统一规范长期护理保险相关标准

长期护理保险的服务对象、区域特点、资金类别、技术应用、操作环节等存在较大差别，亟需从全国层面上统一规范相关标准。建议一是可从长期护理服务的需求、资金、对象、内容、机构和人员的资质标准、经费标准、质量标准等着手，制定全国层面的统一规范，而后逐步在实践中完善。二是健全经办规程和服务标准，优化服务流程，推进规范的标准能够与实践操作相适应。引入和完善第三方标准监管机制，加强对护理标准执行行为的监管。三是加快长期护理保险系统平台标准建设，推进“互联网+”等创新技术在标准制定和完善中的应用，逐步实现与协议护理服务机构以及其他行业领域信息平台的信息共享和互联互通。

作者：

任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（资源库）主任、课题组组长

王潇湘中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理，养老金融课题组助理，西南财经大学金融学硕士生