欧盟责任共担机制下，德国相关行业的排放受到较高水平的约束，然而在现行气候措施下，德国很难完成其减排承诺，再加上国内针对气候政策的舆论氛围严肃，德国在面临国内外双重压力下，立法明确规定从2021年起引入国家碳排放权交易体系，对欧盟碳市场外的交通和建筑行业实施碳定价。本文将从成立背景、核心要素设计、与欧盟碳市场的区别等方面浅析德国碳市场的运行模式。
一、德国碳市场成立背景
欧盟设立责任共担机制，德国国内非欧盟碳市场涵盖行业的排放受到较高水平约束。欧盟于2005年正式启动了目前世界上交易规模最大、发展最为成熟的碳排放权交易体系（EU-ETS），设立之初的主要目的是将电力和能源密集型行业的排放量相比2005年排放水平降低21%，帮助欧盟实现2020年相对1990年减排20%、2030年相对1990年减排至少40%的目标。除碳排放权交易体系外，2013年，欧盟为进一步加强减排力度，出台了责任共担条例（European Effort Sharing Regulation, ESR），计划在2005年排放水平的基础上，到2020年减排10%、到2030年减排30%，与EU-ETS共同实现欧盟整体减排目标，二者共同构成欧盟减排的履约规制。ESR要求各成员国针对未纳入EU-ETS的行业设定减排目标，如交通（铁路运输和公路运输，不包括航运和海运）、建筑（尤其是供暖）、农业和废弃物等。在制定各成员国的ESR减排目标时，为确保以公平公正的方式分配实际减排工作和相关成本，欧盟将人均GDP用作主要标准，即人均GDP低于欧盟平均水平的成员国被分配的减排量相应较低（如比2005年的排放水平低不到10%），而相比之下，人均GDP超过欧盟平均水平的成员国需要较高的减排量（低于2005年排放水平的最高上限是20%）。根据德国的GDP情况，其相比东欧国家负有更高的减排责任，被分配的减排目标设定为：2020年减排14%，2030年减排38%。若成员国未遵守其年度减排指标，必须提交纠正行动计划（corrective action plan），其中需详细解释未履约原因并评估用于气候行动的资金使用情况，同时必须以高成本向超额完成气候目标的成员国购买配额以抵消未能达成的指标。
责任共担机制的激励效果微弱，现有气候政策引起大规模学生抗议，德国面临严峻的内外压力。德国早在EU-ETS成立之初便已加入其中，国内的电力、钢铁、建材和航空等高排放行业均受其制约。然而由于ESR针对未达标的成员国并未设置高额的经济性惩罚，因此对于未包含在EU-ETS之内的行业部门而言缺乏充足的减排激励，减排效果并不理想。而且，欧委会在2018年举办的第二十四届联合国气候大会中指出，预计有8个成员国无法完成2020年的ESR目标，其中包括德国，若继续现有的减排举措，德国将在2030年与其既有的减排目标差距达到10%。此外，2018 年德国夏季的严重干旱和学生气候抗议活动（Fridays for Future）又将气候行动推到了德国政治辩论的最前沿。面对日益严峻的内部与外部压力，德国于2019年3月成立气候内阁，该内阁于9月推出“2030年气候行动计划（Climate Action Program 2030）”，继而在11月，联邦议会推出《德国联邦气候保护法》（Climate Change Act, CCA），通过立法确定了德国到2030年温室气体排放比1990年减少55%的目标。根据计划，德国从2021年起在交通和建筑领域实施二氧化碳排放定价，届时德国启动基于《燃料排放交易法案》（Fuel Emissions Trading Act, BEHG）运行的国家排放交易系统（nEHS），具体由联邦环境部下属德国碳排放权交易所（DEHSt）负责管理。
二、德国碳市场介绍
BEHG是德国碳市场运行的法律基础，其中对碳市场的覆盖范围、参与主体、碳价设置、惩罚等作出了详细规定。以下将基于BEHG对德国碳市场的核心要素进行梳理，并分析其与欧盟碳市场现阶段的主要运行区别。
(一) 德国碳市场核心要素设计
德国碳市场的开展与欧盟碳市场类似，遵循“总量控制与交易（Cap and Trade）”原则，德国政府通过不断降低排放上限，给予碳配额稀缺性，以激励企业低碳转型，减少高排放燃料的使用。
1.覆盖范围
德国碳市场旨在填补EU-ETS未纳入交通和建筑行业的空缺，其针对的是燃料所产生的二氧化碳排放。根据BEHG，交易体系内规定的燃料包括《能源税法》（Energy Tax Act）中的所有燃料，如汽油、柴油、燃油、液化气和天然气以及未能满足可持续性标准的生物质燃料，且只有在燃料排放量大于一吨二氧化碳时才适用报告和履约义务。此外，自2023年起，免征能源税的煤炭等其他固体燃料也被纳入覆盖范围；2024年起，废物垃圾也将被划入范围内。
2.参与主体
德国碳市场的燃料投放市场主体包括燃料批发商、具有批发分销权的燃料制造商和《能源税法》约束下的燃料进口商等自然人和法人实体参与方。BEHG规定了三种投放市场责任方：应纳税人、免税使用许可持有人和设备运营商。具体如下表所示。
表 1 BEHG规定的nEHS燃料投放市场责任方
来源：DEHSt 官网. IIGF 根据公开资料整理
3.参与主体责任
根据BEHG法律规定，市场参与主体主要负有以下三项责任义务：
制定监测计划（2021年和2022年免除监测要求）：必须为每个交易期准备一份监测计划，其中记录了责任方在一年内根据法律规定对于投放市场燃料的监测方法，并提交给DEHSt。
报告排放情况：必须在每年7月31日前根据监测计划准备一份排放报告，内容包括投放市场的燃料和前一年的排放量（燃料数量乘以相应的计算系数，如排放因子、热值、生物质比重等），报告中的信息必须经过指定核查机构进行核查后再提交给DEHSt。此外，第三方在储存设施中储存燃料且不自己投放任何燃料的情况下，仅为第三方服务提供者而不是BEHG的责任方，但必须向DEHSt提交一份“指定存放”报告。
履约排放权：必须在每年的9月30日之前在国家排放交易注册登记系统上缴与报告的燃料排放量相对应的排放配额，在此之前必须申请开设合规账户。例如，第一次上缴义务必须在 2022 年 9 月 30 日之前履行，也即2021年报告的排放量，且从 2021 年第二季度开始，企业可以通过国家排放交易注册登记处申请开设合规账户。
4.配额价格和收入分配
2021-2030年为德国碳市场的首个交易期，根据价格形成机制的不同拆分为以下两个阶段：
引入期（2021-2025年）：在此期间，德国政府对碳价进行统一调控，实行逐年升高的配额价格机制，即2021年25欧元，2022年30欧元，2023年35欧元，2024年45欧元，2025年55欧元。该阶段内的配额不允许跨年度储存，但BEHG给予了一定的弹性空间，企业可以在第二年的9月之前，以当年的价格获得不超过已购数量10%的配额。然而，在能源危机的影响下，为减轻责任方的履约成本，2022年11月，德国议会同意将其nEHS下的碳价上调推迟一年，即2023年的碳价继续为30欧元，2024年的碳价顺延，为35欧元，2025年达到45欧元。
拍卖阶段（自2026年起）：2026年仍为过渡期，碳价将在55-65欧元/吨的范围内波动，后续的碳价将根据2025年的实际情况作出规定，若无特殊情况，碳价将从2027年起正式交由市场决定。此外，碳价延期并未改变拍卖阶段的开始时间。
图 1 nEHS碳价变化
来源：DEHSt官网. IIGF根据公开资料整理
在收入方面，根据联邦环境局（UBA）的报告，2021年，德国政府从nEHS中获得了72亿欧元的收入。根据联邦政府承诺，碳市场的收入部分用于气候保护计划下的措施，如流入德国的能源与气候基金（EKF），用于资助政府对促进可再生能源、能源效率投资、国内外应对气候变化项目、电动出行和扩大国家能源效率行动计划等气候保护措施的支持；另一部分重新分配给消费者，如2021年收入中的47亿欧元通过EKF用于降低该国的可再生能源法附加费，使消费者的电价每千瓦时降低1.37分欧元。
5.处罚规定
在引入阶段，企业必须为没有按量清缴支付超额排放罚款，罚款金额为排放当年配额价格的两倍，拍卖阶段需以100欧元/吨的价格缴纳罚款，这一数额将根据欧洲消费者价格指数每年增加，且支付罚款并不能免除企业清缴配额以覆盖排放的义务。
对于企业其他不合规的情况，例如误报或延迟报告，根据严重程度可能处以最高5万欧元的罚款。
(二) 德国碳市场和欧盟碳市场的运行区别
由于德国碳市场的建设初衷是作为欧盟碳市场的减排补充，因此在各个核心要素设计上二者存在明显区别，以下将从两大碳市场的出发点、排放上限、覆盖行业、碳价设定等方面出发，分析二者的区别之处。
1.出发点不同
nEHS的出发点在于将下游庞大数量的直接排放个体的减排责任前移至上游带来间接排放的燃料制造商、分销商等，由上游购买配额为下游的直接排放买单，同时上游可将其经济负担转嫁给下游的消费者，价格的上涨使消费者更倾向于减少消耗——例如翻新建筑物、改用电动汽车或安装更节能、更环保的供暖系统等，反过来又会减少碳排放，使下游间接与nEHS挂钩；然而EU-ETS的出发点在于要求下游带来直接排放的设备或工厂等参与碳市场交易。
值得注意的是，在实际操作过程中，部分德国企业会不可避免地出现双重履约的现象，如燃料属于nEHS投放市场范围内的同时也被传输到受EU-ETS约束的设施并使用，设施的运营者理论上会面临承担双份排放成本的风险。因此，BEHG设置了两项机制来规避这种情况：
提前扣除燃料量：如果源头的燃料销售方传输燃料至EU-ETS的下游设施，那该部分燃料量需承担的履约责任可以免除。但这并非自动免除机制，需要管理下游设施的企业提交意向使用声明、成本豁免确认和使用确认三项声明。使用确认必须在3月31日前提交至DEHSt，同时也需转发给供应商，供应商在7月31日截止日期前将该确认同排放报告一并提交，此后便可将EU-ETS下的排放交付量从nEHS报告中扣除。
后续补偿：如果提前扣除的机制无法实现，EU-ETS的设施运营方可以提交申请，对nEHS的额外成本要求后续补偿。
2.排放上限（cap）的计算不同
在引入阶段，nEHS没有设置排放上限，企业可以按照自身需求购买配额。而在拍卖阶段，nEHS中的排放总量上限由两部分加总构成：基础量的基数为德国在ESR定义下的减排目标，再乘以nEHS中燃料排放量占德国在EU-ETS涵盖行业之外总排放量的比重，所得结果便是nEHS的年度配额基础量；此外，由上文可知，有些企业可能会面临两个碳市场的双重约束，这部分不计入基础量，而是被作为增量。
而EU-ETS的排放上限并不涉及重复量计算，仅对固定设施和航空业的排放总量有指标设置，且每年按照2.2%的线性减少因子递减。
3.覆盖行业不同
nEHS针对的是当前EU-ETS尚未覆盖到的建筑和交通行业，涉及的利益相关者较为复杂。另外，EU-ETS将在2027年起，仿照德国的上游模式，实施一个新的ETS II，以涵盖道路运输和建筑以及其他工业部门的燃料分配，该系统将独立于现有的EU-ETS运行。
4.碳价设置方式不同
nEHS中不存在免费配额分配，且为了让企业更好地适应市场供需决定碳价的阶段，德国政府在2021-2025年执行一段固定价格的引入期，后续再转为拍卖；而EU-ETS仍有一部分配额免费发放，碳价由市场配置。
表 2 nEHS和EU-ETS现阶段运行模式对比
来源：ICAP官网. IIGF根据公开资料整理
三、德国碳市场总结与展望
整体来看，德国开展了碳交易体系的发展创新，有效补充了欧盟碳市场未涵盖行业的减排空缺，也可以为国内气候政策的实施提供资金。而且，引入期固定配额价格的设置给市场带来较长的缓冲期，政策进展较为温和，有利于企业适应后续拍卖阶段的变化并规划低碳转型战略。
然而， 2022年由于能源危机导致的碳价冻结虽减轻了源头燃料分销商等责任方的直接履约成本和终端消费者的间接负担，但延迟的碳价增长措施一定程度上会削弱德国在应对气候变化领域的信誉。此外，欧盟在Fit for 55一揽子气候计划中提到，将至少于2027年为交通和建筑行业实施一个新的、独立的ETS II，该体系同样采用“上游”模式，与德国碳市场现有规则大体相同，因此新的欧盟碳交易体系很有可能会取代或合并德国碳市场，双方需要讨论如何协同碳市场未来的发展。
脚注
1.EU-ETS不断扩大覆盖行业范围，而后纳入了航空等行业。
2.随着《欧洲绿色新政》（European Green Deal）以及“fit for 55”一揽子计划的提出，全欧盟至2030年的减排目标被提振至较1990下降55%，EU-ETS覆盖范围内排放源的减排目标也被提升至较2005年下降61%。
3.2023年3月，该目标更新为‘’到2030年减排40%”。
4.2023年3月，该目标更新为“2030年减排50%”。
5.之后德国实际并未达成2013-2020年期间的ESR减排指标，向保加利亚、捷克和匈牙利购买超过1100万的排放配额。
6.德国总理安格拉·默克尔领导的保守派联盟党和社民党多年来一直回避碳定价的辩论，往往是因为担心会激怒选民、企业或工业界。
7.2021年6月25日，德国议会通过了一项修改CCA的法案。新法将实现气候中和的最后期限从2050年提前到了2045年，并将2030年温室气体减排的中期目标从1990年的55%收紧到65%。
8.作为德国2030年气候行动计划的一部分，BEHG于2019年12月19日颁布，之后进行修订，修正案于2022年7月颁布。
参考文献
[1]Effort sharing: Member States' emission targets. https://climate.ec.europa.eu/eu-action/effort-sharing-member-states-emission-targets_en
[2]Revising the Effort-sharing Regulation for 2021-2030: 'Fit for 55' package. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2021/698812/EPRS_BRI(2021)698812_EN.pdf[3]Emissions trading revenue in Germany reaches 12.5 billion euros. https://www.cleanenergywire.org/news/emissions-trading-revenue-germany-reaches-125-billion-euros[4]REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL. https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:bb3257a0-e4ee-11eb-a1a5-01aa75ed71a1.0001.02/DOC_2&format=PDF
作者：范欣宇中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员
研究指导：崔 莹中央财经大学绿色金融国际研究院副院长
