消费者权益保护是金融监管的重要一环。近年来，监管部门不断加大金融消费者权益保护力度。保险行业作为金融的一大领域，其消费者权益保护相较来说难度更大，要求更高。2022年12月30日，中国银保监会发布《银行保险机构消费者权益保护管理办法》，对保障消费者财产安全权、知情权、自主选择权等权利作了更为清晰的界定，并且结合当前经济高质量发展要求，进一步提出建立“消保审查”、“信息披露”、“内部审计机制”等工作机制和安排。本文通过分析我国保险业消费者权益保护的监管现状，并梳理国际保险业消费者权益保护的监管经验，对我国保险业消费者权益保护监管体系的完善和相关法律政策的发展提出建议。

一、我国保险业消费者权益保护监管现状

我国目前保险业市场正在不断完善，但消费者权益保护始终是其面临的一大难题，需要监管端给予机制体制与法律法规的支持。如图1所示，中国的保险监管及自律机构包括中央政府、地方政府和保险行业协会三个层面。中央保险监管机构是中国银行保险监督管理委员会，负责制定保险法律法规和政策标准，统筹协调保险业发展，直接监督和管理重大活动；各地设有地方银保监局进行保险活动监督和行为准则规范；保险行业协会是行业自律管理机构，主要负责提供信息咨询、教育培训、业务服务等服务，同时负责组织行业会议与活动，促进内部合作交流。当前，我国在保护保险消费者权益方面已形成信息披露、纠纷调解、投诉处理、宣传教育、监管惩戒约束、外部协同作用六大机制，旨在更好地解决保险消费者信息不对称问题，避免保险交易损害消费者权益情况。

图 1 中国保险业监管机构

我国保险业在消费者权益保护方面起步较晚，但2012年以来,监管部门针对保险消费者权益保护问题陆续出台了多项法律法规，保险消费者权益保护政策制度体系初步形成。2012年，原中国保监会下发《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》，首次采用了“保险消费者”这一名词，为切实解决好保险业存在的理赔难、销售误导、服务质量不高等问题提供了制度保障。2020年，中国银保监会下发《银行业保险业消费投诉处理管理办法》，畅通投诉渠道，指导督促保险业加强消费者权益保护，构建了标准统一、兼顾特色、动态调整的消费者保护监管评价体系。2022年，中国银保监会出台《银行保险机构消费者权益保护管理办法》，成为银行业保险业消费者权益保护领域的基础性、纲领性文件，标志着我国初步建立了多层次、广覆盖、全流程的金融保险消费者权益保护法律体系，并将持续优化、日臻完善。

总的来看，行政监管是我国提升保险业消费者权益保护水平的重要手段。一方面，通过一系列规范性文件及相关举措直接实现对保险消费者权益的保护；另一方面，通过对保险公司经营活动的监管，保证保险活动的正常进行，从而间接实现对保险消费者权益的保护。

表1 我国保险业消费者权益保护相关政策法规（不完全统计）

二、国际保险业消费者权益保护政策发展经验

消费者权益保护是保险业规范健康发展的必要需求。目前，保险业发达的国家和地区已经建立起较为完善且符合自身情况的保险监管和消费者保护体系，健全了相关的法律法规，其中英国和日本是欧洲和亚洲保险业发展的排头兵。下面将简述英国、日本两个国家的监管机制和法律法规政策完善历程，为我国保险业政策未来发展提供借鉴经验。

(一) 英国：“发展悠久，体系完备”

作为保险业的发源地，英国历来重视对保险消费者的权益保护，将保险消费者权益作为立法保护的根本目的之一，以此敦促保险行业的稳定发展。英国在保险业的监管体系有金融服务监管局（FSA）和金融市场行为监管局（FCA）两大机构。FSA对英国保险业进行统一监管，下设消费者投资保险部，监察保险业中对保险消费者做出权益侵害的行为，同时注重对保险消费的保险专业知识的培训。在解决保险纠纷机制上，FSA成立了专门的金融调查委员公署，负责对保险合同纠纷案件进行处理并严格监管杜绝腐败，其规定保险消费者能够以诉讼的形式向法院申请获得自己应有的权利。FCA则负责制定行业准则，协调保险参与各方的利益冲突，并且通过多形式的金融专业知识教育提升国民理财意识，着力保障消费者权益。

图2 英国保险业监管机构

英国保险业消费者保护机制萌芽于1870年，其颁布的《人寿保险公司法》要求保险公司缴纳给法院一定数额的保证金，预防保险公司破产或经营不善的风险，从而尽可能维护被保险人的合法权益。此后，英国保险消费者权益保护相关法律法规陆续出台。2012年，英国以倾斜保护为原则，为保险消费者专门制订了《消费者保险法》，提出了“简化消费者告知义务内容”这一核心条款，即消费者仅需回答保险公司的提问，不必事无巨细地透露其他信息，大大减轻了消费者以往过于冗杂的告知义务，有效提升了保险服务质量。到了21世纪初期，英国已经逐渐建立起了较为完善的保险法律体系。2015年，英国出台了《消费者权益保护法》，将英国的消费者权益维护法律带入了21世纪，并且与同年出台的《保险法》相辅相成，为保险消费者权益提供了更明确全面的保护。

对比中国当前较为单一的监管形式和有待完善的法律体系，英国的监管架构层次分明且体系完备，建立了完善的保险消费者权益保护法律体系。在FSA和FCA等机构的监管协调机制下，英国形成了保险经纪人专门监管机构的成熟行业自律模式，配套完善的金融申诉审查员制度以解决保险业的消费纠纷，维护保险消费者的合法权益。英国保险业对于消费者权益保护的机制完善性与全面性值得我国的借鉴学习。此外，得益于保险业发展的悠久历史和消费者保护的传统，英国在保险消费者权益保护方面形成了完善成熟的法律法规体系，细化到保险业的不同子行业，这一细致严格的法律体系极大规范了保险业发展，其细化的分类标准与法律体系同样对于我国未来在保险消费者权益保护方面的立法具有指导意义。

表2 英国保险业消费者权益保护相关政策法规（不完全统计）

（二）日本：“官民合作，互利共赢”

日本是世界保险强国,保险业规模领先于亚洲其他国家。日本设立金融厅作为全行业统一监管机构，全面统筹日本银行、证券、保险等金融行业的监管。在保险业方面，金融厅授予保险行业协会仲裁效力，调解消费者与保险人之间争议问题，充分维护消费者合法权益。此外， 日本特设消费者厅和消费者委员会两个机构，专门负责对保险消费者的权益保护工作。消费者厅主要负责行政管理的工作，包括保险公司的日常行为和保险业的正常有序发展；消费者委员会则是对保险消费者的行为措施进行监督保护，下设金融监督厅，作为日常的消费者投诉处理通道。

图3 日本保险业监管机构

日本保险业政策体系建设开始较早，目前已较为完善。2000年，日本针对保险消费者出台了《个人信息保护法》，可以有效保护保险消费者的个人信息，防止保险公司披露或出售消费者的个人信息。随后，日本相继制定了《金融商品销售法》和《金融商品交易法》，分别对保险消费者购买保险产品的知情权和求偿权进行倾斜保护。2008年，日本制定了《保险法》，针对保险行业设置了非常严格的准入门槛，大幅增加了消费者购买保险产品的安全性，从源头上保护了保险消费者的合法权益。

对比中国仍处于成长阶段的保险自律组织和相关规范标准，日本在行业自律等机制建设方面不断进行创新，极大维护了消费者权益。日本保险业在消费者保护方面的卓越之处在于其拥有众多规模大、体系全的保险行业协会，以及“消费者生活中心”“消费者联盟”等民间机构，肩负监督和仲裁职能，受理消费者投诉并进行调解处理，减少了保险消费者去法院诉讼的成本。这种行业协会与政府机构相配合的创新模式，值得我国学习和借鉴。在政策上，日本重视从源头上进行保险消费者的权益保护，更多地在保险机构层面采取人为管制措施，在市场准入、费率、业务领域等方面进行法律约束和规范。我国也可借鉴源头管理的思想，在政策上重视保证保险公司的偿付能力，不断完善保险公司的财务监管。

表3 日本保险业消费者权益保护相关政策法规（不完全统计）

三、我国保险业消费者权益保护的发展建议

英国和日本都具有独立、健全、多层次的保险监管组织机构，形成了高效的保险监管机制和完整的保险消费者权益保护法律体系，在法制层面引导规范保险公司形成健康的发展模式。相比之下，我国目前的保险法律体系还不够完善，在消费者权益保护机制建设方面仍需加强，应通过设立专职部门、加强立法等方式，督促规范保险公司建立健康发展模式，促进保险业进一步发展。

（一）机制端：完善多层次消费者权益保护机制

我国应当将保险消费者权益保护作为保险监管工作的重要落脚点，强化以保险消费者权益保护为核心的监管理念，多层次、多渠道地完善消费者权益保护机制。保险市场的高度信息不对称使消费者处于弱势，因此英日等国以对保险消费者的倾斜保护为原则，在政府监管、行业自律、法律支持三方面进行系统建设，合理促进保险经营者与消费者的利益平衡。我国应当着眼于保护消费者利益的目标，对“三支柱”、“五道防线”的保险监管体系进行全面梳理，通过完善建设保险消费者权益的纠纷调解机制，成立专职部门，建立服务信息平台等多种手段，进行多层次地保险消费者权益保护体系建设。

（二）政策端：建设保险消费者权益保护法律体系

我国应当统筹整理保险消费者权益保护的相关规章文件，加强建设多层次全领域的法律规范，形成全面完善的保险消费者权益保护法律体系。英国和日本等发达国家保险监管最大的共同点是法制化，大多已经具备了完善全面的保险消费者保护法律体系。我国《银行保险机构消费者权益保护管理办法》的出台，明确提供了保险消费者权益保护支持，开辟了保险消费者保护的新领域，应当以此为中心，在市场查处、失信惩戒、保险投诉、纠纷调解、信息披露、消费者教育、社会监督等各个方面继续完善法律法规，强化微观审慎监管的约束力，加强预防性的消费者保护，敦促相关法律的落实与执行，从根本上保障消费者的利益实现。

（三）市场端：规范保险公司的业务发展模式

我国应当从监管端正确引导保险公司转变发展模式，促进公司围绕消费者建立长期发展战略，强化社会责任，完善覆盖环境、社会、治理各维度的公司综合发展评价体系。我国保险消费者对于保险行业的认知程度普遍低，在行业准入门槛、保险从业人员培训、违法惩戒措施等相关方面不如英日等发达国家完善，消费在遇到纠纷难以正确地维护自身权益，进而抑制了保险需求，不利于保险业发展。因此，我国应当加紧建立保险公司经营评价体系，围绕消费者建立长期发展战略，督促引导保险公司转变发展模式，完善偿付能力监管和分类监管，从公司治理、社会贡献、环境管理、消费者权益维护等多方面健全综合评价体系。此外，应加强行业自律组织和民间机构的建设，帮助建设行业内部的消费者纠纷调解和监督机制，促进保险公司的健康发展。

参考文献

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[7]田红娟.a 我国保险消费者权益保护机制研究[D].对外经济贸易大学,2016.

作者：

胡雅琳 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员

高硕联 长三角绿色价值投资研究院科研助理

施懿宸 中财绿指 (北京) 信息咨询有限公司首席经济学家