由于历史原因，我国长期的粗放型矿产资源开发利用模式不仅对矿产资源造成严重破坏和浪费，也给自然环境带来了巨大的负面影响。在双碳目标和“两山理论”的影响下，我国能源结构和消费占比不断发生变化，矿山生态修复作为能源改革与调整的一项重要工作，也将推进我国生态文明建设不断发展。本文将从国内、国际两方面入手，从矿山生态修复的融资方式、价值实现路径等方面出发，进行案例分析，为扩大我国矿山生态修复融资来源提供经验。

一、美国矿山生态修复基金和保证金制度

（一）制度实施背景

20世纪中叶，美国颁布了《露天采矿管理和复垦法》（SMCRA），创建了露天采矿复垦和执法办公室（OSMRE）专门负责美国矿山环境治理，土地管理局、矿业管理局和环境保护局在矿山环境治理中提供协助管理。

以《露天采矿管理和复垦法》颁布为界，对于颁布前的无法找到破坏责任主体的废旧矿区而言，国家通过设立矿山生态修复基金组织专业机构进行生态修复；对于颁布后的正在生产或新建的矿区而言，按照“谁破坏，谁修复”的原则由矿山企业100%负责生态修复。由于这一区别，美国矿区生态修复有两大资金制度，分别是“废弃矿区生态修复基金制度”和“矿区生态修复保证金制度”。

（二）废弃矿区生态修复基金制度的具体做法

1.基金来源

废弃矿山修复基金的两大来源分别是联邦政府的“土地复垦基金”（AML Fund）和州政府财政拨款。其中，由联邦政府土地复垦基金扶助的修复项目占多数，资金池由生产中的矿业企业按开采量缴纳的废弃矿山修复费、处罚金和开采许可证申请费用构成；另有小部分废弃矿山修复依赖于州政府的财政拨款，其主要来源是开采税。

2.基金的使用范围

废弃矿山修复基金的使用范围有：

（1）废弃矿山的矿工健康安全保障；（2）恢复废弃矿山受影响的土地、水资源和环境，包括采用的各种措施；（3）与复垦技术、水质控制计划有关的各种研究和示范工程；（4）煤气、供电供水设施、道路、等废弃矿山基础设施的修复、建设、维护等；（5）开发受到影响的向公众开放的土地，包括为了休养、保护历史古迹，保留恢复环境目的而购得的土地及其他为了向公众提供空地、空间而购得的土地。

随着废弃矿山数量的逐渐减少，目前美国土地复垦基金用于保护废弃矿山的矿工健康支出比例逐渐增高。

3.土地复垦基金征收标准的变化

美国土地复垦基金受到法律年限的限制。1977年复垦法规定的向企业征收土地复垦费的法律原定适用到1992年，之后企业缴纳土地复垦费成为自愿行为。但由于大量废弃矿山环境未能得到有效治理，美国国会通过了延长法律的申请，废弃矿山修复费可以征收并保持其标准不变。到2020年，美国削减废弃矿山修复费的征收标准的20%，即露天开采的煤每吨缴纳0.28美元，地下开采的煤每吨缴纳0.12美元，褐煤则每吨缴纳0.08美元。

（三）矿区生态修复保证金制度的具体做法

设立保证金制度的目的在于约束矿山企业对矿区生态进行修复，要求预算的保证金数量略大于实际支出费用。如果采矿企业没有履行矿区生态修复义务，政府则可利用这笔资金组织复垦公司完成该项修复工程。如果采矿企业合格地完成了矿区修复，保证金可归还企业。

1.保证金的计算方式

保证金缴纳金额采用全成本计算法。依采矿区具体情况的不同，保证金数额由环境保护局的矿山资源处决定，一般遵循以下标准：

（1）充分考虑矿山种类、受影响面积、矿山地质状况、被提议的矿山使用目标和基本的治理修复要求、许可证年限、预期的治理修复方法和进度，以及其他如水文等的标准；（2）保证金数额基本但不限于申请者估算的治理修复成本，足以保证矿山企业不执行治理修复任务时，管理机关对其保证金的罚没能完成治理修复任务；（3）最低保证金数额为1万美元，并分三个阶段予以返还，每个阶段的返还比例依次为60%、25%、15%；（4）可以根据采矿计划、开采后土地用途或其他任何可能增加或降低治理修复成本的因素的变化而加以调整；（5）矿山企业应在闭矿后2年内持续提供保证金，以确保治理修复的彻底完成和治理修复质量达到标准。

2.保证金的资金来源

矿区生态修复保证金可以一次性收取，也可以根据每年采矿扩张情况分阶段收取。阶段性收取保证金的方法可以使费用最小化。可以用来支付美国保证金的金融工具有以下几种：

（1）履约担保，这是最常见和简单的形式。担保公司可以收取矿业企业费用为其进行担保。保险公司可以通过信用证为矿业企业担保，收取的担保费用通常是担保金额的1%-3.5%。（2）不可撤销信用证，这是由银行出具、费用较低、且通常用于大额保证金的信用证。银行通常要求受担保的矿业企业有良好的财政信誉。（3）信托基金或财产证书，这种方式很少被运用到生态修复保证中，因为这要求矿业企业冻结资金或可销售财产直至返还保证金。（4）政府债券和可转让债券，这些不经常作为财政担保，但是可以等同于存款单、存款账户或现金。这些债券在长期保证时有好处，特别是在保证金利率和通货膨胀率相联系且提供超长期财政担保的情况下。

3.保证金的返还方式

是否能够返还保证金，取决于专家对于复垦工程是否成功的审定。常见的审定依据有植被重建情况、斜坡稳定性和侵蚀测定。植被重建情况需要经过2-10年后，对植物的密度、多样性、生产性能和覆盖率等进行评价来审定。最重要的是，保证金返还标准直接与规定的采矿后土地用途有关，标准的确定应同来矿后土地用途相结合。

保证金可以在复垦工程全部完成并成功验收后一次性返还，也可以在完成阶段性复垦工程后予以部分返还。阶段性返还的方式通常应用于大型综合作业矿，当废岩石堆或矿渣污泥地的复垦工作完成后即返回相应保证金，因此采矿公司可以同步推进采矿与复垦工作。值得注意的是，返还阶段性保证金时需对不同阶段复垦工作费用比例加以区分。例如，完成了回填、重整坡度等工作后，返还75%的保证金；完成了植被重建和稳定化的工作后，返还15%的保证金；剩下的10%保留一段时间，如果植被修复失败可以有足够的资金重新种植。阶段性保证金的返还比例设置直接关系到项目的运转效率和复垦效果，需通过多种途径加以科学研判。

（四）美国矿山生态修复制度的主要成效

根据美国环境保护署（EPA）的数据，自1983年以来，美国政府已经投入了超过100亿美元的资金用于矿区环境修复工作。截至2007年，美国20%以上历史破坏土地已经得到复垦。1977年后破坏的土地按《露天采矿管理与复垦法》规定边开采边复垦，复垦率要求达到100%。根据美国环境保护署（EPA）的数据，截至2019年，EPA已经完成了140个矿区的修复工作，并正在进行另外59个矿区的修复工作。

以宾夕法尼亚州的矿山土地复垦试点项目为例，2016年，有着大量废弃煤矿的宾夕法尼亚州得到了3000万美元的联邦政府土地复垦基金。同年，OSMRE批准了宾夕法尼亚州的17个项目可以获得该基金的支持。截止到2019年11月30日，有3个项目已经完成。剩下的14个项目包括6个户外娱乐/教育项目，2个工业/商业项目，3个水线项目和3个开发区项目。这14个项目估计能产生460英亩的可开发土地，创造超过8200个直接或间接的就业机会，使超过650个住宅和企业从升级后的供水系统中受益，改善旅游业。

宾夕法尼亚州的Ehrenfeld煤炭垃圾堆复垦项目从2016年土地复垦基金中得到487万美元。同时，该项目通过其他渠道获得额外资金，包括传统的土地复垦基金的859万美元，以及通过其他来源获得1331万美元。在该项目中，通过将挖掘出的煤炭垃圾与碱性材料混合后处理，可消除严重的侵蚀、沉淀、和酸性矿井排水等污染源。该项目估计可恢复62英亩受矿井影响的土地，为Ehrenfeld市范围内提供可开发的土地。在建设期间，可以为40名失业的煤矿工人提供就业机会。居民可以更方便地进入约翰斯敦洪水纪念馆铁轨系统，进行更多的户外娱乐活动。

另一项矿井文物保护项目从2016年土地复垦基金中得到206,007美元，并在2018年12月22日竣工。该项目的目的是在博物馆展出回收的矿井隧道头架和起重器械。在对矿井文物进行彩绘和重新架设后，可以真实还原地下矿井结构，对游客进行无烟煤开采遗迹的教育。该项目的合作伙伴有Ashland社区企业、SDL建筑公司和Keystone无烟煤公司。据博物馆的经营者介绍，该景点的参观人数从2017年的2500人增加到2018年的29500人和2019年的31000人。

二、中国矿山环境治理基金制度

（一）中国矿山环境治理资金制度的变迁

2006-2017年，中国采用的是矿山环境治理恢复保证金制度。在践行这一制度的过程中，发现了种种问题。譬如，缴存保证金减少企业的资金持有量，使企业承担资金压力，一定程度上对公司的生产经营活动造成影响，同时导致了高额的欠账率。另外，保证金的存款额远低于实际环境治理费用，某些矿山企业宁愿放弃已缴存的保证金，也不愿履行环境治理义务。

于是，2017年11月，财政部、国土资源部和环保部联合发布了《关于取消矿山地质环境治理恢复保证金建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》。《意见》要求取消保证金制度，和建立基金制度。矿山环境治理资金通过企业建立基金账户进行自主提取核销并计入成本，不再由自然资源部门收取，不再具有押金性质。基金制度使矿山企业计提、缴存、使用基金更加方便、自主，降低了企业的财务成本，提高了资金使用效率。

（二）宜宾市矿山环境治理基金管理现状与问题

1.宜宾市矿山环境治理基金管理现状

由于不同地区出台的基金管理措施存在差异，以四川省宜宾市为例分析中国矿山环境治理基金的来源、计提标准、使用流程、监管和成效。

目前，宜宾市矿山环境治理基金的唯一来源是责任主体的矿山企业，暂无其他来源。基金是由矿山企业自主设立、自主管理和计提。

在基金计提方面，宜宾市采取年限平均摊销法，将预计治理费用根据采矿许可证规定的开采年限均摊到每年，得到年度基金。第一次提取基金时，未停产的企业应将年度基金乘以前期开采年数得到提取额度。当累计提取额度达到预计治理费用时，不再提取基金。

在基金使用方面，按照“企业提取、政府监管、确保需要、规范使用”的原则进行管理。首先，建立矿山治理基金，由矿山企业在项目动工前预先缴存到政企约定的银行专户，保证银行、自然资源部、财政部和矿山企业可以一起管理。其次，在提取基金时，企业需向自然资源部提出申请，待批准后方能提取。最后，矿山企业需要使用基金对采矿破坏的地质环境进行治理恢复。

对基金管理进行监督主要通过以下几个方式：（1）设立矿山环境治理基金缴存台账，通过企业公示、社会监督、政府部门抽查，督促企业及时足额缴存基金；（2）建立矿业权人勘查开采信息公示公开系统，建立矿业权人异常名录或严重违法名单；（3）对未按要求使用基金或治理环境的矿业权人，列入异常名录或严重违法名单，并令其限期整改；若逾期不改，处3万以下罚款，并不再批准建设用地。截至2021年11月，宜宾市有效矿权共计368个，矿山企业开采年限内需缴存矿山恢复治理基金41848万元，2021年度累计应缴存基金18179万元，现已累计缴存基金14739万元。

2.宜宾市矿山环境治理基金管理的问题

矿山环境治理涉及《矿产资源法》、《土地管理法》、《环境保护法》、《水土保持法》等多部法律法规和条例，过于分散不利于统一管理。此外，目前中国各地区的矿山环境治理基金管理方案存在差异，这在一定程度上导致了基金管理的不便和管理成本的增加。此外在环境治理实践中发现，实际环境治理费用与预计费用估值存在较大差异。究其原因，矿山环境治理是一项综合性的工程，涉及多方面的知识，指导方案的编制人员未能考虑全面。此外，在实践过程中，大部分企业并未遵循“边生产边治理”的要求，而是在矿山闭坑后进行治理。这样的情况下，以年度为单位对基金进行计提的合理性及沉淀资金的使用效率值得进一步探讨。三、美国矿山生态修复资金来源对中国的启示

（一）扩大环境治理基金的来源

通过宜宾市的案例可以看出，中国大部分矿山环境治理基金的来源是矿业企业自身，单薄的基金来源渠道会导致治理资金池总量远少于实际环境修复所需。相较而言，美国生态修复资金和保证金的来源则更加丰富，有企业的开采税、政府财政支出、采矿企业缴纳的保证金、银行或保险公司、社会公益资金等。增加环境治理基金的来源可以从多方面入手，首先，可以对于污染企业设置更高的环境税费率，将其作为一种惩罚措施，并将税收收入纳入环境治理基金。其次，可以鼓励银行或保险公司开发环境基金或环境贷款，为环境治理提供资金支持。此外，可以通过号召社会公众进行筹款捐赠的方式，或设立环境公益基金会等形式，动员更多人参与到环境治理中来。最后，也可以考虑通过政府财政支出等手段，增加环境治理基金的来源。

（二）设立专项环境治理基金，发挥财政支持最大效用

由于历史遗留问题、开采企业治理效果不理想或者企业放弃治理等原因，目前许多废弃矿区需要政府出资进行生态环境修复治理。美国联邦政府成立了“土地复垦基金”（AML Fund），并取得了不错的效果。在实际操作中，我国可在当前生态修复制度安排基础上予以吸收借鉴，根据自身国情设立专项环境治理基金并增加环境治理财政支出预算。首先，设立环境治理基金还可以统一管理财政支出，避免不同部门、单位之间环境治理经费的分散、重复浪费等问题。其次，环境治理基金的设立和财政支出可以加强环境治理力度，降低环境污染程度，保障人民健康与安全。此外，企业在缴纳环境税或其他与环境治理相关的税收后，将更加注重环境保护，在生产经营过程中减少对环境的影响，从而提高企业的环境保护意识。

（三）完善环境治理基金的法律法规

为了进一步发挥环境治理基金的作用，需要建立更加完善的法律法规，探索基金统一管理模式。推动各地区将环境治理基金进行统一管理，制定一套适用于全国范围的统一管理法案。通过将各地区的环境治理基金纳入统一基金进行管理，通过让拥有多地采矿权的企业设立一个基金账户，进一步降低管理成本。此外，统一管理法案可以确保基金的稳定性和长期性，保证基金在支持环境修复工程推进的同时，发挥绿色金融撬动作用盘活资产，为环境治理带来更多的资金。同时，更完善的法律法规可以规范环境治理基金的使用范围和流程，杜绝资金的滥用和浪费。

（四）完善环境治理基金的计提方法

建议完善环境治理基金的计提方法。目前，一些地区采用的均摊年度基金的计提方式与环境治理阶段的顺序不相符合，导致基金的安排缺乏科学性。因此，应当采用更为合理的计提方式，根据所处环境治理阶段差异化设置计提标准。例如，在前期的回填、重整坡度等工作时间较短、花费较大的阶段，可以设置较高的计提标准；在后期的植被重建等时间较长、花费较小的阶段，则可以设置较低的计提标准。通过这种方式，让基金的计提更加合理科学，更好地满足环境治理阶段的实际需求。同时，也需要建立相应的管理机制，确保基金的计提和使用符合相关法规和规定，保证基金使用的公正性和透明度。

参考文献

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作者：李甜长三角绿色价值投资研究院科研助理

吴倩茜中央财经大学-北京银行双碳与金融研究中心研究员

张琦彬中央财经大学-北京银行双碳与金融研究中心助理研究员