本报告全面回顾2022年中国的全国碳市场与地方试点碳市场的交易情况与政策进展，并结合市场发展的现状与存在的问题，对未来我国碳市场的平稳健康发展提出政策建议。

2022年，全国碳市场的建设步伐稳中有进，工作重点集中于数据质量治理体系与碳配额分配方案的完善，并未急于开展行业范围的扩容，也未增加参与主体类别。相比于2021年，2022年全国碳市场呈现量跌价升的态势，碳排放配额（CEA）成交量与成交额分别为5089万吨和28亿元，CEA收盘价和年内成交均价分别为55元/吨和55.3元/吨。

中国核证自愿减排量（CCER）备案签发的重启值得期待，生态环境部目前已组织修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，全国统一的自愿减排交易市场建设有望加快推进。2022年市场共计成交795.9万吨CCER，同比2021年下降95.46%，成交量的月度分布和地域分布也较为集中。复旦碳价指数显示，CCER价格区间从2022年初的35元/吨附近上涨至年末的60元/吨附近。

2022年，中国地方试点碳市场整体成交量下降，相较上一年降幅达18%，仅有湖北、上海和福建碳市场成交量增加。2022年各试点碳市场的交易均价全部上涨，价格涨幅均不低于15%。其中，深圳碳市场碳价涨幅最高，达到286%，北京、广东、福建碳市场碳价涨幅均超过50%。由于各试点碳市场的碳价整体提高，各试点碳市场总成交额有所提高，由2021年的21.2亿元增加至26.5亿元，涨幅达25%。天津、广东、北京和重庆碳市场成交额出现小幅度下降，湖北、深圳、福建和上海碳市场成交额都呈现增加态势。

现存问题方面，由于全国碳市场仍处于启动初期，在法律支持、长期规划、市场功能等方面仍存在不足之处，需要后续逐步完善。展望全国碳市场未来的发展，建议加速推进基础建设，积极研究强化碳市场功能的举措与路径，以及探索地方市场与全国市场的协同融合。

一、 全国碳排放交易市场2022年回顾

2022年，全国碳市场的建设步伐稳中有进，工作重点集中于数据质量治理体系与碳配额分配方案的完善，并未急于开展行业范围的扩容，也未增加参与主体类别。2022年相比于2021年，全国碳市场呈现量跌价升的态势，CEA成交量与成交额分别为5089万吨和28亿元，CEA收盘价和年内成交均价分别为55元/吨和55.3元/吨。年内来看，CEA价格高开低走，呈倒U型走势，与2021年的正U型走势互为镜像。2022年CEA成交量主要集中于年末的11、12月，仍表现出与2021相似的季节性集聚。

（一）政策：稳中有进推动碳市场建设

在新冠病毒感染冲击和地缘政治冲突的双重不利因素之下，国际大宗能源价格高涨和国内经济发展增速下降，都使得我国的发电、制造等碳密集型行业的生产经营承压。在这样的背景下，全国碳市场2022年的建设进展稳步推进，主管部门将本年度的工作任务重点放在数据质量治理和技术规范完善，行业范围扩容和参与主体类别增加并未在本年度推出。

2022年，全国碳市场的主管部门生态环境部通过部门规章文件，继续深入推动碳市场的制度建设与标准完善，其中最重要的三份文件当属《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》、《关于公开征求<2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）>（征求意见稿）意见的函》和《关于印发<企业温室气体排放核算与报告指南 发电设施>、<企业温室气体排放核查技术指南 发电设施>的通知》。2022年底，生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告》，系统总结全国碳市场第一个履约周期的建设运行经验。此外，国务院将《碳排放权交易管理暂行条例》列入立法计划，也是目前市场参与各方最为关注和期待的进展。

表1 2022年全国碳市场建设的相关政策文件

资料来源：生态环境部

1.《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》

2022年3月15日生态环境部发布的《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》（下称《工作通知》）对第二履约周期的报告与核查事项做出安排，其中的重点工作包括重点企业排放数据的报告、排放报告的第三方核查、对核查机构的强化管理、数据质量控制计划的更新、2022年度重点排放单位名录的确定公开以及日常监管的加强。

与2021年3月29日发布的第一履约期《工作通知》相比，2022年发布的《工作通知》在工作要求和时间安排上体现了延续性，比如对排放报告、报告核查的要求基本保持不变，两项工作的截止时间节点也沿用了3月31日[1]和6月30日。与此同时，在纳入企业门槛上，依然以2.6万吨二氧化碳当量为标准，将2019-2020年间任一年份排放达标的电力企业作为全国碳市场的重点排放单位进行管控，此前被认为有望被纳入全国碳市场的钢铁、有色和建材行业暂时仍不需要参与实质履约清缴。

在保持一定政策连贯性的同时，2022年发布的管理工作通知也针对之前全国碳市场中暴露出来的MRV体系不健全、排放报告数据质量不佳的问题进行了针对性的调整。《工作通知》中明确提出要加强对核查技术服务机构的管理，包括对编制2019-2021年核查报告的技术服务机构的工作质量、合规性、及时性等进行评估，并将评估结果于2022年7月30日前通过环境信息平台向社会公开。截至2023年2月，已有青岛希诺新能源、北京中创碳投、中环联合、杭州超腾、广州赛宝、河北科技大学、中国科学院大学等175家碳核查机构的评估结果、自查报告、质量管理规定等文件在生态环境部信息平台公开。

更重要的一点是，2022年的《工作通知》针对碳排放数据的质量控制提出了更具操作性也更有约束力的流程规范，要求企业逐月向环境信息平台报送相关数据及原始凭证。发电行业的重点排放单位自2022年4月起，需要在每月结束后40日内，通过环境信息平台对碳排放量核算相关的参数数据、加盖CMA资质认定标志的检测报告、发电设施的生产数据进行存证。此外在信息公开披露方面，重点排放企业需要在2022年3月31日前通过环境信息平台，公布全国碳市场第一个履约周期（2019-2020年度）经核查的温室气体排放相关信息，具体包括企业基本信息、机组及生产设施信息、低位发热量和碳含量的测定方法、排放量信息、生产经营变化情况、技术服务机构情况、履约清缴情况等。

图1《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》的时间安排

数据来源：生态环境部

2.《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（征求意见稿）》

2022年11月3日，生态环境部发布了《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（征求意见稿）》（下称《实施方案》（征求意见稿）），公开征求意见。《实施方案》（征求意见稿）统筹考虑国内国际面临的新形势、疫情影响、技术进步、电源结构优化、保障能源供应等因素，结合第一个履约周期全国碳市场实际运行经验，对此前第一履约期的分配实施方案进行了优化调整。一是对配额实行年度管理，分年度规定基准值。区别于2019和2020年采用相同的配额分配基准值做法，2021、2022年度采用了不同的配额分配基准值，基于上年实际排放情况确定年度基准值，使基准值更加符合行业实际情况。二是优化配额分配基准值设置。以配额基本盈亏平衡、行业企业可承受为原则，结合2019—2020年配额分配的实际情况与2021年机组碳排放数据核查结果，对各类机组的供电、供热基准值进行优化调整，确保配额分配结果符合预定的政策目标。三是调整机组负荷（出力）系数修正系数适用范围。与2019—2020年仅在常规燃煤发电机组配额分配时采用负荷（出力）系数修正系数不同，为体现全国碳市场对高效供热生产的支持，2021、2022年在常规燃煤热电联产机组配额分配时，也采用负荷（出力）系数修正系数，对热电联产机组低负荷运行时的配额补偿，体现“保供热、保民生”的政策导向。四是改进配额分配操作方式。通过信息化管理平台自动生成配额预分配、核定、调整相关数据表，实现参数智能提取、数据智能计算、结果智能生成、信息智能比对，在大幅减轻基层和企业的工作量的同时，极大提高配额分配的工作效率和便捷程度。

3.《企业温室气体排放核算与报告指南发电设施》

2022年12月19日，生态环境部发布《企业温室气体排放核算与报告指南发电设施》（下称《核算指南》）、《企业温室气体排放核查技术指南发电设施》（下称《核查指南》），进一步提升碳排放数据质量，完善全国碳排放权交易市场制度机制，增强技术规范的科学性、合理性和可操作性。《核算指南》的主要内容可以概括为“两简化、两完善、三增加”。“两简化”的具体内容：一是将计算方法复杂的供电量替换为直接读表的发电量；二是压缩核算技术参数链条，将供热比等5个参数改为报告项。“两完善”的具体内容：一是进一步完善数据质量控制计划内容；二是进一步完善信息化存证的管理要求。“三增加”的具体内容：分别是增加上网电量作为报告项；新增生物质掺烧热量占比计算方法；新增非常规燃煤机组单位热值含碳量缺省值。《核查指南》从核查方法、核查内容、核查报告等方面分别对核查活动进行了规范。一是核查人员可采用查阅文件、询问相关人员、观察设施设备、验算或验证操作等方式开展核查工作；二是《核查指南》列出了主要信息和数据的核查内容及要点，其中标注星号*的内容原则上为必须核查的内容。核查人员可根据重点排放单位的实际情况或经验判断，确定查、问、看、验的具体内容以及详细程度。无论核查的内容和详细程度如何确定，都应确保核查结论的可信性；三是《核查指南》给出了核查报告的格式，核查组应根据文件评审和现场核查的核查发现编制核查报告，核查报告应当真实、客观、逻辑清晰。

4.《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告》

2022年底，生态环境部发布了《全国碳排放权交易市场第一个履约周期报告》，系统总结全国碳市场第一个履约周期的建设运行经验。

根据该报告，全国碳市场第一个履约周期（2019-2020年度）碳排放配额（CEA）累计成交量1.79亿吨，累计成交额76.61亿元，市场运行总体平稳有序，交易价格稳中有升，低成本促减排功能初步得到显现。发电行业的2162家重点排放单位作为全国碳市场的控排主体，年度覆盖二氧化碳排放量约为45亿吨。其中847家重点排放单位存在配额缺口，缺口总量约为1.88亿吨，约占第一履约期碳市场覆盖范围内排放量的2%。第一履约周期累计使用国家核证自愿减排量（CCER）约3273万吨用于配额清缴抵消。

总体而言，市场交易量与履约所需的配额缺口量较为接近，交易主体以完成履约为主要目的，成交量基本能够满足重点排放单位的履约需求。截至2021年12月31日，按排放量计算的全国碳市场总体配额履约率为99.5%。从控排企业的角度进行统计，共有1833家重点排放单位按时足额完成配额清缴，178家重点排放单位部分完成配额清缴，企业履约率为91.15%。[2]分地域来看，海南、广东、上海、湖北、甘肃五个省市全部按时足额完成配额清缴履约[3]。

图2 全国碳市场第一履约期各省市的配额履约完成情况

数据来源：生态环境部

5.《碳排放权交易管理暂行条例》

2022年7月14日，《国务院2022年度立法工作计划的通知》[国办发2022年24号]明确了16件拟制定、修订的行政法规，其中包括由生态环境部起草的《碳排放权交易管理暂行条例》。在生态环境部召开的9月例行新闻发布会，法规与标准司司长别涛表示，去年（2021年），国务院已将《碳排放权交易管理暂行条例》列入了立法计划，今年再次列入这个计划，《碳排放权交易管理暂行条例》目前的状态是待审未定。该条例是一项重大立法决策，考虑到目前经济形势，出台的时机需要在综合考虑和审慎评估的基础上稳步推进。

（二）量：碳排放配额成交量和成交额均大幅下降

截至2022年底，全国碳市场碳排放配额(CEA)累计成交量2.3亿吨，累计成交额104.8亿元。市场运行总体平稳有序，配额价格稳中有升，减排履约成效初显，碳市场在优化碳排放资源配置、促进企业低成本减排和经济社会高效转型中的积极作用得到初步显现。

2022年，CEA成交量5088.9万吨，成交额28.1亿元，分别同比2021年大幅下降71.54%和63.27%。原因主要是我国碳市场目前的履约周期安排为两年履约一次，2022年底并无履约清缴要求。根据生态环境部2022年11月发布的《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业）（征求意见稿）》，全国碳市场要求重点排放单位于2021年12月30日完成对2019-2020年第一履约期实际排放量的履约清缴。相应的，全国碳市场2021-2022年第二履约期的实际排放量需要于2023年12月30日完成清缴。

表2 2021-2022全国碳市场年度成交情况数据来源：上海环境能源交易所

2022年的CEA成交总量中，挂牌协议年成交量621.90吨，年成交额3.58亿元，分别占年成交总量和总额的12.22%和12.72%。CEA挂牌交易的最高成交价为61.60元/吨，最低成交50.54元/吨，成交均价位55.30元/吨，同比增长29.05%，年终收盘价为每吨55.00元/吨，较上年度最后一个交易日上涨1.44%。

2022年CEA大宗协议成交量4467.05万吨，年成交额24.56亿元，分别占CEA年成交总量和总额的87.78%和87.28%。连续两年CEA的成交方式结构中都呈现出协议成交为主的特点。

图3 全国碳市场2022年每月交易量（单位：万吨）

数据来源：上海环境能源交易所

年内的成交量方面，2022年全国碳市场每个交易日都有交易，日均成交量为21.03万吨。市场的交易呈现明显的季节性，体现为交易主要集中在年初和年末。其中1月、2月成交量分别为786.25万吨、167.06万吨，共占全年总成交量的19%。11月全国碳市场交易量明显增加，并于12月实现激增，11月、12月成交量分别为729.84万吨、2625.30万吨，共占全年总成交量的66%。

图4 全国碳市场各月成交量占总成交量的比例

数据来源：上海环境能源交易所

（三）价：碳排放配额价格高开低走

2022年CEA碳价走势呈箱体震荡形态，整体维持在50-62元/吨区间波动，年末收盘价为55元/吨，较上年末收盘价54.22元/吨上涨1.44%，2022年成交均价为55.3元/吨，较2021年的42.85元/吨上涨29.05%。年内最高价为1月28日的61.6元/吨，最低价50.54元/吨出现在2月14日。

图5 全国碳市场2022年周度成交情况

数据来源：上海环境能源交易所

二、中国核证自愿减排量市场2022年回顾

CCER备案的重启值得期待，生态环境部目前已组织修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，全国统一的自愿减排交易市场建设有望加快推进。CCER市场在2022年仍未启动新的项目申报，市场中的存量减排量经过第一履约期的抵消之后，市场整体呈现有价无市之势，价格不断上涨的同时成交量迅速收缩，2022年市场共计成交795.9万吨CCER，同比2021年下降95.46%，成交量的月度分布和地域分布也较为集中。复旦碳价指数显示，CCER价格区间从2022年初的35元/吨附近上涨至年末的60元/吨附近。

（一）政策：协力推动CCER一级备案签发的重启

2021年以来，社会各界普遍认识到林业碳汇开发等自愿减排行为在双碳目标实现和生态价值保护中的重要作用与价值，纷纷期待CCER机制修订完善和签发备案重启。人大和政协的多位代表也通过提案的形式向CCER的主管部门生态环境部建言纳策。根据生态环境部官网的公布，目前已有34条针对CCER相关提案的回复，答复函的主要内容与核心思想在生态环境部10月例行新闻发布会上有所体现。

根据生态环境部10月例行新闻发布会的消息，生态环境部正在按照党中央、国务院《关于加快建设全国统一大市场的意见》要求，从以下三个方面来加快推进全国统一的自愿减排交易市场建设。一是做好顶层制度设计。以服务“双碳”目标为根本出发点，组织修订《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》，确立自愿减排交易市场的基本管理制度和参与各方权责，统筹碳排放权交易市场和自愿减排交易市场。二是开展配套制度规范的制修订工作。同步推进项目开发指南、审定与核查规则、注册登记和交易规则、方法学等重要配套管理制度和技术规范研究，力争构建起规范高效、公平公开的市场监管体系和严谨科学的数据质量控制体系。三是稳步推进市场基础设施建设。组织开展自愿减排注册登记系统和交易系统建设，为市场稳定启动和运行搭建可靠的公共基础设施。

（二）量：CCER成交量和成交额均大幅下降

整体来看，2022年全国CCER交易量为795.9万吨，同比2021年下降95.46%。原因有二，一是本年度的全国碳市场无CCER清缴抵消的需求；二是市场中剩余可交易流通的CCER数量有限。

生态环境部2021年10月发布《关于做好全国碳排放权交易市场第一个履约周期碳排放配额清缴工作的通知》，明确指出重点控排企业可在5%的比例限制内将CCER用于履约清缴，从而引起CCER在2021年末期间的成交量激增。根据《2021、2022年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（征求意见稿）》，2021-2022年度实际排放量的履约工作将在2023年底进行，意味着2022年底无需清缴配额或CCER。

据生态环境部发布的《第一履约周期报告》的统计，第一履约周期内共有3273万吨CCER被用于配额清缴抵消，市场中剩余的可流通CCER数量约为1000万吨，远低于第一履约期间的可流通数量。

图6 CCER总成交量的年度变化（单位：万吨）

数据来源：四川联合环境交易所

从CCER成交量的地域结构来看，2022年的市场成交主要集中于上海环境能源交易所和天津排放权交易所，分别为290.2万吨和265.1万吨，两者合计占2022年CCER成交总量的65%以上。

图7 各地方市场的2022年CCER成交量 （单位: 万吨）

数据来源：四川联合环境交易所

从2022年内各月情况来看，CCER成交主要集中于上半年的少数月份，其中1月、3月和6月的成交量均超过120万吨。

图8 2022年CCER成交量的月度分布（单位：万吨）

数据来源：四川联合环境交易所

（三）价：CCER价格一路上行，且不同地方市场分化明显

CCER普遍采用线下协商的交易方式，市场价格的透明性较低，部分地方试点市场的实际成交案例显示，2022年CCER成交价格在20元/吨至80元/吨不等，取决于CCER项目的类型、地域和时间。

复旦大学可持续发展研究中心结合碳价格形成理论和市场主体实地调查，发布的复旦碳价指数中对CCER的价格走势进行提前一个月的预判。如下图所示，CCER碳价指数在2022年内从低位的35元/吨附近上涨至55元/吨附近，并且不同市场抵消履约所用的CCER价格呈现明显分化，北上和广州的CCER价格指数最高。

图9 复旦CCER碳价指数（单位：元/吨）

数据来源：复旦大学可持续发展研究中心

注：复旦CCER碳价指数按照全国碳市场履约抵消可用和地方试点市场履约抵消可用的CCER进行分类，共分四类：全国CCER、北上CCER、广州CCER、其余CCER

三、地方试点碳市场2022年回顾

2022年，中国试点碳市场整体成交量下降，相较上一年降幅达18%；但在各试点碳价进一步提升的情况下，整体成交额仍呈现增长态势。

（一）政策：地方碳市场先行先试，积极探索未来发展方向

有偿配额拍卖方面，2022年9月和12月，上海环境能源交易所组织了两次上海碳市场配额（SHEA）有偿竞价发放，为上海碳市场注入新活力，有效地保障履约工作；两次有偿竞价的成交价格分别为52.56元/吨和60.38元/吨，两次拍卖合共成交总量245.97万吨，同比增长352.94%。湖北碳排放权交易中心分别于2022年12月9日和12日开展了碳排放配额政府预留部分的有偿拍卖工作。2021年度湖北碳市场政府预留配额，分两批共投放配额拍卖200万吨，成交200万吨。合计成交金额为8668万元，其中：第一场拍卖投放配额160万吨，共有91家纳入企业参与，总成交量为160万吨，总成交额为6822万元。第二场拍卖投放配额40万吨，共有20家投资机构和41家纳入企业参与，总成交量40万吨，总成交额1847万元。2022年8月份深圳开展碳市场首次碳排放配额有偿竞价发放工作，总成交量58万吨、成交金额2526万元，以“小切口”促进碳价“大变化”。有偿分配的配额有效地平抑碳市场价格风险，控制企业履约成本，确保履约工作顺利推进，并为碳市场后续发展提供流动性。

行业扩容方面，2022年广东碳市场积极组织拟纳入行业企业碳排放信息报告与核查能力建设培训，覆盖陶瓷、纺织、数据中心、交通、建筑行业近600家企业。按主管部门要求，广州碳排放权交易所牵头完成拟纳入行业企业2019-2021年碳排放信息报告核查评议工作，为新行业纳入、配额分配政策调整提供能力和数据基础[4]。

碳金融方面，广州碳排放权交易所持续开展碳金融标准建设，参与编制证监会《碳金融产品》行业标准并正式发布，广州碳排放权交易所引导协助工商银行等多年金融机构开展碳金融产品创新，办理碳配额抵押融资业务8笔，抵押碳配额58.5万吨，融资总规模约3000万元。2022年广州碳排放权交易所开展各类碳金融业务12笔，涉及碳排放权规模204.33万吨，实现融资约5828万元。此外，深圳排放权交易所持续开展碳配额质押业务，总交易额达7000万元[5]。

（二）量：成交总量下降的同时成交总额有所上升

整体而言，2022年地方试点碳市场总体成交量呈现下降的态势，由2021年的6157.5万吨下降到5056.9万吨，总量下降超过1100万吨，降幅达18%。逐个市场来看，大部分试点碳市场的交易活跃度出现下降，仅湖北、上海和福建碳市场的成交量有所增加。其中，福建增加544.4万吨，上海增加358.7万吨，二者增量之和达上述试点碳市场总增量的96%，福建连续两年成交量保持增长趋势。广东、天津、北京、深圳和重庆碳市场成交量下降，其中广东降幅最大，达1289.7万吨。

图10 地方试点碳市场2021-2022年成交量变动情况（单位：万吨）

数据来源：各地方试点碳市场交易所

其次，成交额方面，由于各试点碳市场的碳价整体提高，全国试点总体成交额有所提高，由2021年的21.2亿元增加至26.5亿元，涨幅达25%。天津、广东、北京和重庆碳市场成交额出现小幅度下降，湖北、深圳、福建和上海碳市场成交额都呈现增加态势。其中，深圳碳市场虽然成交量下降幅度较大，但其成交额增加将近1.5亿元，超过成交量增加驱动的湖北碳市场成交额的增加量，占总增幅的23%。整体来看，各试点碳市场的成交额变动对整体成交额变动的贡献分布比较均匀。

图11 地方试点碳市场2021-2022年成交额变动情况（单位：千万元）

数据来源：各地方试点碳市场交易所

从各试点碳市场的纵向变化对比来看，上海与福建碳市场成交量的增加幅度最显著，变化幅度均超过1倍；广东碳市场的成交量缩减幅度也比较明显，将近缩减二分之一，但其成交额与2021年相差无几，这是由于广东碳价在2022年增加近1倍。深圳碳市场2022年成交量相比2021年下降近1/4，但在碳价显著提高的情况下，成交额仍保持将近2倍的增长；上海碳市场成交量增加1.7倍，同时碳价有所提升，成交额增加2.7倍，市场流动性较2021年有所提升；福建碳市场在成交量和成交额上的增加幅度都很显著，成交量增长约2.5倍，成交额增加约5倍。重庆碳市场的成交量和成交额都有所降低，一改前两年高速增长的趋势。

图12 2021-2022年地方试点碳市场总成交量（单位：万吨）

数据来源：各地方试点碳市场交易所

图13 2021-2022年地方试点碳市场总成交额（单位：千万元）

数据来源：各地方试点碳市场交易所

从各试点碳市场规模占比来看，广东碳市场交易量1460.91万吨，交易金额10.3亿元，分别占全国碳交易试点28.9%和38.8%，相比2021年占比相对减少，但仍位居全国试点碳交易首位，维持整体占比最高的趋势。整体来看，上海、湖北和福建试点碳市场成交量提升的同时，在整体试点碳市场中的占比也在提升，深圳、上海、湖北和福建试点碳市场的成交额占比相比于2021年亦有所提升。2022年重庆试点碳市场的规模占比相对较小，其余试点碳市场规模占比更加均衡化。

图14 地方试点碳市场2021-2022年度成交量占比变化

数据来源：各地方试点碳市场交易所注：外圈为2022年，内圈为2021年

图15 地方试点碳市场2021-2022年度成交额占比变化

数据来源：各地方试点碳市场交易所注：外圈为2022年，内圈为2021年

（三）价：地方试点市场价格普遍大幅上涨

2022年各试点碳市场的交易均价全部上涨，价格涨幅均不低于15%。其中，深圳碳市场碳价涨幅最高，达到286%，由2021年11.22元/吨的均价升高至43.31元/吨；北京、广东、福建碳市场碳价涨幅均超过50%，其中北京碳市场在所有试点碳市场中碳价仍然保持在最高水平，相比于2021年的碳均价下降，2022年价格重新回到2020年的90元/吨以上。上海碳市场成交均价略低于2022年全国碳市场均价，但近乎持平，比上年均价上涨37%；天津、湖北和重庆碳市场的上涨幅度相对较小，天津碳市场涨幅最低。除此之外，相较2021年只有北京碳市场成交均价高于全国碳市场的情形，2022年广东碳市场价格也一跃超过全国碳市场成交均价，成为全国八个试点碳市场中唯二超过全国碳市场均价的试点碳交易市场。

图16 地方试点碳市场2021-2022年度碳配额成交均价对比（单位：元/吨）

数据来源：各地方试点碳市场交易所

在各试点碳市场中，北京碳市场每日成交均价仍然保持较大浮动，碳价在2020年整体高于其他试点碳市场，2021年有所下降，至2022年上半年，基本位于广东碳市场价格之下，下半年逐渐开始升高。重庆碳市场在九月份有明显的下降，此后连续几个月维持低价交易，11月内仅有两个交易日发生交易；深圳碳市场前期保持价格在较低水平，在5-6月份碳价逐步升高，于11月7日创下年内最高，达到65.98元/吨，随后出现下跌，最大跌幅为29.92%，最大涨幅为44.55%，之后超过福建碳市场每日成交均价并保持在40-60元/吨的较高碳价水平。

广东试点碳市场成交均价70.54元/吨，较上一年度上涨84.87%。2022年1月至2月上旬，受2021年度配额分配方案进一步收紧及交易主体投资热情高涨的双重影响，收盘价持续冲高，2月9日达到广东碳市场启动以来最高收盘价95.26元/吨，较当年首个交易日收盘价上涨74.66%；2月上旬至3月中旬，交易需求逐步回归理性，收盘价快速回落至66元/吨；进入履约期后，控排企业交易需求明确，收盘价反弹并持续维持在75-80元/吨。2022年日内涨跌幅超过3%的交易日占比10.16%，较上一年度下降约3个百分点；受价格高位运行的影响，2022年日均成交笔数较上一年度增长46.73%，交易主体的日内价格博弈行为明显加剧，导致成交价格日内波动明显，但从每日收盘价看，经充分博弈的收盘价走势呈平稳态势。[6]

图17 地方试点碳市场2022年配额价格（单位：元/吨）

数据来源：各地方试点碳市场交易所

四、我国碳市场发展中的现存问题

全国碳市场建设目前仍处于初期阶段，在法律支持、长期规划、市场功能等方面仍存在以下不足之处，需要后续逐步完善。

（一）缺少法律基础

碳排放权交易是人为创建的市场，需要强有力的立法监督和明晰的权属界定，才能保证交易履约的顺利进行，才能有效促进碳配额质押等融资活动的开展，才能统筹推进全国碳市场和地方试点市场的协调发展。

处罚力度不足。当前全国碳市场的制度基础是生态环境部2021年颁布的部门令《碳排放权交易管理办法（试行）》下称“《管理办法（试行）》”）。对企业不购买足够的配额履约或不按规定报告排放等情况，《管理办法（试行）》受限于规章的法律级别较低，仅能处于三万元以下的罚款。相比于上百万的违规收益，碳市场违规者所受到惩罚过于微弱，导致部分重点排放企业选择为了利益铤而走险。同时，这也导致市场中的其他合规参与者利益受损，削弱其积极参与碳市场的动力。

资产属性未确认。碳市场相关规则中的基本法律概念不清晰，也造成了行政监管、市场活动中的一些做法缺乏法律依据、引发质疑。典型的是碳排放权的资产属性界定。目前，我国并未有专门的法律对碳配额的法律属性做出明晰界定，这导致与碳资产相关的交易财税处理与权益保护纠纷都缺乏相应的法律依据。碳配额质押贷款中的资产质权无法得到法律保护，因此大部分国内银行仍按照信用贷的利率和形式来办理其放款业务，限制了碳资产在提升资金流动与配置效率中的积极作用。

难以统筹国内的多个市场。缺乏高阶法律以处理不同碳市场在制度安排上的不协调，也很大程度上阻碍了全国碳市场和地方碳市场协调发展。目前，《管理办法（试行）》只对全国碳市场的交易产品、主体、方式等作出了规定，不涉及地方试点碳市场的建设与管理。地方试点碳市场普遍由地方人大颁布地方法律或地方政府印发行政规章进行管理，此前在全国碳市场第一履约期便出现了北京、天津和广东的发电企业已在本省履约，而不参与全国碳市场的第一期履约。

（二）长期规划待明确

第一个履约期内全国碳市场总体配额富余，却有企业临近履约截止日还无法从市场上购得配额，需要当地主管部门从中协调。这反映了富余配额持有者因担心未来碳市场规则变化会导致其未来的履约所需配额难以得到满足，因此选择在当前时点惜售以储备多余配额应对未来履约压力，这与当前全国碳市场缺乏较长时期的控排目标和配额分配方案有关。

长期规划的不明确带来两个方面的危害。一方面，企业无法判断未来配额分配方案的约束力度，造成当前不以履约为目的的交易非常之少，不利于碳市场价格发现和资源配置；另一方面，长期定价机制的缺失难以引导企业进行低碳投资，在一定程度上阻碍了社会低碳转型和控排企业的减排进程。

（三）市场机制需增强

价格发现是碳市场优化资源配置、引导社会投融资的落脚点，完善、丰富的碳定价机制是气候投融资工作开展的基石。现阶段全国碳市场仅有现货市场一个定价层次，受制于市场活跃度和流动性的欠缺，碳价信号的有效性不足，碳资产的估值体系不完善，对社会资本的引导和激励作用不强，制约了气候投融资等相关工作的展开。

企业开展低碳转型，涉及大量的固定资产投资，需要在财务上对低碳投资的成本、收益进行分析测算。当前全国碳市场为现货交易，无法提供排碳成本或者减排激励的长期价格，企业无法测算未来一段时期低碳投资的成本和收益，无法体现碳市场对资源的引导作用。全国碳市场较高的参与门槛和较多的准入限制不利于市场流动性的提升和价格发现与传导功能的实现，也不利于发现不同行业、不同规模的企业间在边际减排成本上的差异，会限制碳市场低成本促减排的本职功能的实现。

五、我国碳市场未来发展的政策建议

展望全国碳市场未来的发展，建议加速推进法制基础建设，积极研究强化碳市场功能的举措与路径，并推动地方市场与全国市场的协同协调发展。

（一）加速推进碳市场的法制基础建设

建议国务院及生态环境部等相关部门加快推进碳市场立法进程，在2021年版的《碳排放权交易暂行管理（征求意见稿）》的基础上，结合碳市场发展过程中遇到的实际问题与可行方案进行修订完善，尽早推出《全国碳排放权交易管理条例》，为全国碳市场的建设夯实法律基础，并对碳市场的未来发展提供清晰明确的顶层设计，指引市场各参与方积极协作勠力同心，基于稳定的政策预期安排跨时间、跨空间的减排投资实践与政策机制部署，切实有效地推动我国社会低碳转型和“双碳”目标尽早实现。

（二）积极研究强化碳市场功能的举措与路径

建议生态环境部联合有关部门，积极稳妥推进碳市场建设，在交易品种的丰富、交易主体的扩容和交易方式的创新等方面开展必要性与可行性研究。

在交易品种的丰富方面，建议碳市场主管部门与金融市场主管部门就“碳期货、碳期权等金融衍生品的建设路径与监管体系”开展联合研究，积极探索发展衍生品体系来优化市场功能发挥，通过降低显性与隐性的交易成本实现配额的高效顺畅流通，从而促进减排资源的优化配置与有效碳价的发现传导。此外，CCER等核证自愿减排机制作为强制碳配额市场的有效补充，是激励更多社会主体广泛参与低碳减排技术投资与项目实践的重要手段，建议相关部门尽快研究完善减排方法学与审批机制，适时重启CCER的一级市场备案签发。

在交易主体的扩大方面，控排行业范围扩容和风险承担者准入是重中之重。针对即将纳入的七大行业，建议碳市场监管部门联合相关行业主管单位及协会组织，积极开展排放数据收集、排放过程调研和分配方法研究等技术性准备工作，并制定相关行业的MRV指引与报告模板，帮助潜在的纳入企业进行人员培训和能力建设。随着碳现货市场的发展成熟和碳衍生品市场体系的逐步建立，逐步允许金融机构等具有风险承担能力和意愿的非控排主体进入碳市场，促进碳市场期现协同发展，从而更好发挥碳市场的价格发现和资源配置等作用。

在交易方式的创新方面，有偿拍卖分配方式的引入和推广具有提升市场减排力度与信息效率的作用，同时还能通过拍卖筹集的收入支持低碳技术的创新和部署。全国碳市场监管部门可以充分借鉴欧美碳市场及我国地方试点碳市场在有偿拍卖方面的实践经验，综合考虑政策改革的市场接受度和执行有效性，在有偿拍卖引入的路径节奏、密封拍卖机制的优选设计、拍卖参与方的许可规则、履约周期安排的衔接协调等方面开展深入研究。此外，全国碳市场“何时”以及“如何”由强度控制转向总量控制，实现碳市场与双碳目标轨迹的融合，也是有偿拍卖引入和减碳规制力度提升中亟待研究解决的问题。

（三）深化探索地方碳市场的先行先试，为全国碳市场积累经验

全国碳市场制度设计积极吸收了国外碳市场发展的经验教训，但更主要的还是来自对八个国家地方试点碳市场实践的总结。随着全国碳市场建设进程，一部分原来属于地方试点碳市场的碳排放企业要归入全国碳市场，但因全国碳市场和地方试点碳市场在行业覆盖范围和企业排放门槛方面不尽相同，所以地方试点碳市场仍然有存在的必要。

比如在有偿拍卖机制的引入和比例提升的节奏方面，以及行业范围的扩大与投资者准入门槛的放松方面，广东碳市场都进行了有益的尝试。广东率先在全国引入配额的有偿拍卖，目前比例在3%左右，其中，钢铁、石化、水泥、造纸控排企业免费配额比例为96%，航空控排企业免费配额比例为100%，新建项目企业有偿配额比例为6%。下一步，广东计划将陶瓷、纺织、数据中心等行业纳入到广东省碳排放权交易体系，进一步收紧控排企业免费配额的比例，上调新建项目购买有偿配额比例，有效控制控排行业的排放总量，并积极探索粤港澳大湾区碳市场的联通发展。

因此，建议地方碳市场可以继续在覆盖行业、企业纳入门槛、配额分配方式、交易主体、交易品种、数据质量控制、监管制度等方面开展先行先试，进一步为全国碳市场的发展和完善提供借鉴。

参考文献

[1]2021年初的《碳排放权交易管理办法（试行）》中明确规定了3月31日为排放报告的报送截止日，2021年受新冠疫情影响后被推迟至4月30日

[2]全国碳市场第一个履约周期共纳入2162家重点排放单位，其中151家由于企业关停、符合暂不纳入配额管理条件等原因，未实际发放全国碳市场配额。第一个履约周期实际负有履约义务的重点排放单位共2011家。

[3]西藏无符合纳入条件的重点排放单位；北京、天津、广东省（不含深圳）由于已参与地方碳市场2019、2020配额发放和清缴，故不参与全国碳市场第一个履约周期的配额分配与清缴。

[4]https://www.cnemission.com/article/news/jysdt/202301/20230100002835.shtml 《广州碳排放权交易中心2022年度市场报告发布》

[5]https://mp.weixin.qq.com/s/bnpKi-9P9jZCdS9hSn4mwQ深圳排放权交易所《2021年终总结：回首奋斗路、启航新征程》

[6]https://www.cnemission.com/article/news/jysdt/202301/20230100002835.shtml 《广州碳排放权交易中心2022年度市场报告发布》

作者：

郭敏平中央财经大学绿色金融国际研究院粤港澳大湾区绿色金融研究中心副主任

贺慧敏中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理

任奕桦中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理

指导：

崔莹中央财经大学绿色金融国际研究院副院长