党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视老龄工作，党的十九届五中全会将积极应对人口老龄化确定为国家战略，中共中央和国务院陆续印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》《关于加强新时代老龄工作的意见》和 《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》（以下简称《长期规划》《意见》《规划》），共同构成了实施积极应对人口老龄化国家战略的顶层设计和纲领性文件，对养老清单、银发经济和要素支撑等进行部署，是我国养老金融体系构建的理论依循和政策依据。
构建特色养老服务体系是
养老金融体系的扶持对象
《老年人权益保障法》明确提出，要构建居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。《意见》首次在中央层面部署建立基本养老服务清单制度，《规划》明确提出“建立老年人能力综合评估制度”，这是健全基本养老服务体系的重要载体，也是《长期规划》中“2035年全体老年人享有基本养老服务”远景目标的重要举措。养老服务体系是指一个特定的社会中老龄人口生活的支持系统，主要包括基本养老服务体系、养老金体系和老龄产业体系三部分。与之相关，养老金融体系则是指为扶持养老服务体系所进行的金融活动的总和，是健康金融和可持续金融的重要组成部分。构建养老金融体系必须首先构建完善的养老服务体系。
基本养老服务体系。基本养老服务体系由政府主导提供，非基本养老服务由市场调节，形成以家庭为基础，市场、社会、政府各司其能的新型养老模式。“十三五”期间中央财政总共安排了50亿元进行居家和社区养老服务改革试点，其中就包括建立基本养老服务清单制度。2021年在《国家基本公共服务标准（2021年版）》的“老有所养”栏目下设立“养老助老服务”清单项目。截至2021年年底，全国共有公办养老机构2.2万个，特困老年人实现“应养尽养”。当前迫切需要制定《老年人能力评估规范》国家标准，通过基本养老服务清单的方式来明确基本养老服务的体系。
养老金体系。我国现行养老金体系表现为“三大支柱”，整体呈现“一大二弱三空白”的特点：“第一支柱”是指国家主导的基本养老体系，主要由城镇职工基本养老保险和城乡居民基本养老保险组成；“第二支柱”是雇主和员工共同主办的企业（职业）年金；“第三支柱”是市场化的由个人投资或购买的商业养老保险产品。根据《2020年度国家老龄事业发展公报》，截至2020年年底，全国企业职工基本养老保险基金中央调剂比例提高到4%，基金调剂规模为7300多亿元。全国有10.5万户企业建立了企业年金，参加职工2717万人，年末企业年金基金累计结存2.25万亿元。
适老产业体系。《意见》提出“发展适老产业”和“大力发展养老相关产业融合的新模式新业态”，《五年规划》还提出“鼓励国内外多方共建特色养老产业合作园区”，这均是新提法。适老产业体系是公益性和市场性相交叉的产业类别，我国适老产业按照需求属性的不同，可以分为老年医疗保健业、老年生活用品业、老年（家政）服务业、老年公寓（房地产）业、老年保险业、老年娱乐文化产业、老年旅游业、老年咨询服务业等。我国适老产业发展潜力较大，但其前期投入大，回报周期长且不够稳定，当前发展不均衡而且还未满足养老需求，亟须拓宽融资渠道和加大财政支持。
中国特色银发经济是
养老金融体系的主要目标
《规划》重点任务里专章提出“大力发展银发经济”，这在养老的五年发展规划中尚属首次，并且具体部署“规划布局一批银发经济重点发展区域”。银发经济是指面向老年人提供多层次、多样化产品和服务的经济。其内涵丰富，包括长期照护、健康管理、医疗保健、护理康复、家政服务、养老金融等服务产业，文化、艺术、体育、休闲、娱乐等“诗和远方”新兴产业，以及科技赋能下的智慧产品和服务产业，还有居家和公共场所的适老化改造产业。“十四五”时期，我国老年人的需求结构正在从生存型向发展型转变，需求端的改变使银发经济的发展条件日益成熟。
以市场建设改善银发经济宏观环境。借鉴我国绿色发展产品目录的政府指导模式，制定老年用品和服务目录、质量标准，加大老年产品的研发制造，积极开发适合老年人使用的智能化产品。一是积极开发适老生活和为老服务的产品市场，支持新兴材料、人工智能、虚拟现实技术等在老年健康领域的深度集成应用与推广。二是培育服务品牌，打造一批创新力强、 品质优良、标准规范的具有全国影响力的“为老服务优质品牌”。三是实施老年综合服务和全周期康复推广工程，研究出台居家、社区和养老服务机构无缝化对接指南，引导老龄产业集群发展。
以业态融合推动银发经济发展动力。一是以老年人健康为中心，加强健康教育、预防保健、疾病诊治、康复护理、长期照护、安宁疗护等各类产业的融合发展。二是促进医疗卫生机构、企业、科研院所等产学研联合，加强医工协同发展。三是研发老年人医疗辅助、家庭照护、安防监控、残障辅助、情感陪护、康复辅具等智能产品和可穿戴设备。四是推动老年健康与养老、养生、文化、旅游、体育、教育等多业态深度融合发展，大力推动老年健康领域新产业、新业态、新商业模式发展，以此提升产品的适老化水平，完善老年健康服务和幸福体验。
以城企联动促进银发经济消费需求。2019年开始，国家发展改革委会同民政部、国家卫生健康委开展“城企联动普惠养老专项行动”，实现央地协同、城企联动，实现以投资换机制，带动“社区、医养、学习、旅居”等重点领域发展。专项行动发挥了凝聚社会共识和各方力量共同发展银发经济的作用。三年来，中央预算内投资投入超过60亿元，通过城市和企业合作联动，带动了全国超过30万张养老服务床位建设，仅2021年就支持约3万张转型床位，极大地满足了所在城市的养老消费需求，推动了相关企业的为老服务的产品研发创新。
增强金融要素支撑是
养老金融体系的关键要素
《规划》中单独设立“增强发展要素支撑体系”一章，在养老的五年发展规划中是第一次，并专门用一自然段的篇幅部署“鼓励金融机构按照市场化、法治化原则，提供差异化信贷支持，满足养老服务机构合理融资需求”，这属于养老金融范畴。世界上第一次提出“养老金融”概念的是英国学者大卫·布莱克教授。我国经过多年探索，出台了《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》（银发〔2016〕65号）等若干文件，力图通过强有力的金融要素支撑，加大金融要素投入保障，逐步构建完善的中国养老金融体系。
增加养老金融工具供给。养老金融工具是指扶持养老体系的符合养老生命健康周期规律的各类金融产品和融资渠道。我国养老金融工具施用的基本思路是，养老保险制度促进养老产业三支柱模式的构建及养老金产品市场投资运营，以实现养老金的保值增值；长期护理险、意外伤害险、以房养老险、养老目标基金、商业银行养老理财产品提供养老财富积累和消费；养老产业专项债券、养老产业引导基金、养老地产信托、养老产业融资租赁等打通融资通道。在此基础上，《规划》又提出“支持保险机构开发相关责任险及机构运营相关保险”等新的金融工具。
明确养老金融分类服务。养老金融服务要进行明确的分类，精准施策，提高服务的针对性和适用性。整体思路是，一方面，推动建立稳定的全国社保基金注入补充机制，探索拓宽养老资金来源渠道，建立积累性养老金。当前关于养老金，2020年社保基金投资收益率达15.84%，其中委托投资资产占社保基金资产总额的65.28%。另一方面，完善二、三支柱的养老金税收优惠政策，发挥金融行业对养老金体系“第三支柱”的支持。自2018年9月13日我国首只养老目标基金FOF成立，至2021年9月6日，公募基金共成立养老目标基金130只。
创新养老金融服务模式。随着老龄化社会和银发经济的发展，养老金融也要与时俱进，创新模式，加强服务。可探索利用REITs、融资租赁、养老产业债券等多种金融工具，并对养老产业项目开启金融绿色通道，促使保险公司完善长期护理险的设计与开发，为老年人提供医养结合的养老金融服务；探索创新养老金融产品，持续推动产品、渠道、服务的创新，鼓励商业保险机构发展满足长期养老需求的养老保障管理业务，支持银行、信托等金融机构开发养老型理财产品、信托产品等养老金融产品；鼓励银行利用融资租赁来解决智慧养老产业发展中的资金问题。
2021年1月17日，国家统计局发布2021我国人口变化情况。数据显示，2021年年底，全国人口为141260万人，人口自然增长率为0.34‰，人口增长持续放缓，出生人口继续减少。60岁及以上人口为26736万人， 占18.9%，其中65岁及以上人口为20056万人，占14.2%。根据国际标准，当60岁及以上人口占10%，或65岁及以上人口占7%，即意味着这个国家或地区的人口处于适老化社会。而且我国老年人还存在长寿不健康的问题，约有1.9亿老年人患有各种慢性病，另外还有4000万的失能老人。可见，我国自1999年进入适老化社会以来，老年人口规模日益扩大，适老化程度日益加深，健康适老化形势严峻，迫切需要走出一条具有中国特色的应对人口适老化的道路和养老金融的发展之路。
（作者为中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康（养老）金融实验室主任）
本文刊载于《金融博览》2022年第4期
