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IIGF观点 | 应对气候变化财税政策国际经验和对中国的启示

发布时间:2021-06-02作者:周杰俣 崔莹 中央财经大学绿色金融国际研究院

财税政策是应对气候变化的关键部分。IMF认为,世界各国财政部长可以在应对气候变化工作中发挥核心作用,促进减缓与适应投资,创造更多优质就业岗位,推动经济高质量发展。各国目前通常从财政支出和收入两个角度入手制定应对气候变化财税政策,通过多样化的政策手段与组合推动低碳转型并增强适应气候变化能力。

一、 财政支出政策

对于财政支出,国际可借鉴的政策主要有以下五种:

(一) 在现有财政预算中融入气候支出

欧盟早在2011年就决定在其2014-2020年的七年财政预算计划中分配20%用于在能源、交通、农业与技术创新等各领域推动减缓与适应气候变化,并通过欧盟委员会公布的方法学对资金进行具体追踪与计算,对产生显著贡献、产生一定贡献和不产生贡献的支出分别将其100%、40%和0%计入气候支出。根据欧委会公布的结果,2014-2020年欧盟气候支出占总支出的19.7%,基本达成目标,但欧洲审计院认为这种方法学可能导致高估气候资金规模约42%。

2020年,欧委会公布了2021-2027年的七年预算计划和旨在促进疫情后经济绿色恢复与绿色科技发展的“欧盟复苏基金”(Next Generation EU),并要求二者合计的30%投向应对气候变化领域。同时,欧洲议会与欧洲审计院等机构正在进一步要求欧委会出台一项更为“透明、全面且有意义”的方法学来进行预算计划。

(二) 专项低碳支出计划

新冠肺炎疫情爆发以来,各主要经济体都提出了原预算计划外的大规模财政支出计划以促进疫情后经济恢复,共74个国家、地区及经济体在新冠肺炎疫情后经济恢复措施中通过财政手段加入了应对气候变化的措施。这些计划的规模大多为数百至数千亿美元,由中央财政支出主导,同时也注重撬动社会资本,主要投向能源、交通等领域的低碳科技研发与商业化。

2020年7月,美国总统拜登在竞选期间曾提出一项在未来4年间由联邦财政投资2万亿美元的气候投资方案,正式就任总统后,该方案的核心内容演变为基础设施建设,但仍有约6500亿美元的资金有助于促进应对气候变化,成为拜登政府实现2050年净零排放的支柱政策之一。该计划的通过正遭到来自共和党方面的巨大阻力。虽然拜登政府已作出让步,提议将总金额降至1.7万亿美元,但共和党提出的版本规模仅5680亿美元,差距颇大。该计划的通过与实施还面临诸多阻力。

(三) 低碳财政补贴

增加对低碳项目的补贴与减少对化石能源的补贴都可以增强低碳项目的竞争力。对低碳项目的补贴可通过生产补贴和消费补贴实现。在生产补贴方面,全球的可再生能源供给端补贴一年(2017)的总规模约在1660亿美元,超过一半来自欧盟,最主要投向可再生能源发电和交通领域的生物质能使用。在消费补贴方面,意大利于2020年5月发布“重新启动法案”,对进行建筑节能改造的消费者提供110%的退税。德国、法国、英国目前均大幅提高对消费者购买电动汽车的补贴力度,分别提供9000欧元、7000欧元、6000英镑的补贴。

全球减少化石能源补贴进程较为缓慢,当前全球直接对化石能源的补贴至少在每年4470亿美元,远多于新能源补贴,其中约一半用于石油产品,超过三分之一用于化石能源发电。同时,占全球排放80%的G20国家减少化石能源补贴仍然力度不足。

各国政府正在加强对低碳减排技术进行补贴、拨款等形式的支持。加拿大目前已对配套CCUS的煤电、制氢、炼油与化肥生产等项目提供了数亿美元拨款。欧盟也对CCUS、海上风电、绿氢制取和波浪能、潮汐能等创新技术提供拨款支持。

(四) 设定气候预算

气候预算指将每年可以增加的碳排放量纳入年度预算中,并采取和财务预算类似的管理方式与流程进行管理。采用这一措施的代表为挪威奥斯陆市。

奥斯陆于2016年正式推出“气候预算”计划,由奥斯陆财政局负责执行,采用管理资金的方式管理碳排放。气候预算由分管财政的副市长总负责,通过设定每年的减排目标确定每个预算年度的排放上限,并列出量化减排措施清单、每项措施的花费以及负责实施的政府部门,同时创建反馈系统,评估气候预算是否正常运行。实施气候预算后,奥斯陆碳排放量不断降低,体现了其良好的减排效果。

(五) 推动形成气候友好型政府采购

目前已有多国开始改革政府采购制度,促进其发挥对应对气候变化的积极影响,例如苏格兰政府通过2014年的《采购改革法案》要求其所有政府采购活动与2045年实现净零排放的气候目标保持一致,并通过“可持续采购工具”进行计划与跟踪管理,通过年度报告进行反馈。新西兰正在考虑通过“零碳立法”限制政府采购,改革方案包括增加公务用车中电动汽车的比例、减少垃圾、增加供电与供热中新能源利用比例等。

拜登于2021年1月提出美国联邦政府各部门须于120天内提交如何促进各部门管辖的设施与各类活动推动减缓与适应气候变化的规划。各部门均须对其气候脆弱性进行评估,并列举其准备采取的各类增强应对气候变化能力的措施。5月20日,拜登发布了一项新的行政命令,要求财政部长、国家经济委员会主任和其他高级官员在未来几个月内报告如何对金融监管、联邦贷款和政府采购政策进行改革,以鼓励更多私营部门的资本流入清洁能源和其他气候友好型投资。

二、 财政收入政策

对于财政收入,各国采取的措施主要为以下三项:

(一) 设置碳税

截至2020年11月1日,全球共有32个碳税机制正在运行,覆盖3亿吨二氧化碳排放,约为全球总排放量的5.6%。波兰和芬兰是世界上最早建立碳税制度的国家,均于1990年开始对碳排放进行收费;瑞典、挪威、丹麦相继在1991-1992年建立碳税制度;2019年以来新建立碳税制度的地区有8个,分别为南非、新加坡、加拿大和墨西哥下加利福尼亚州,以及加拿大的4个省。

目前各国碳税价格差异非常大,从波兰的约0.08美元/吨到瑞典的133.25美元/吨不等。碳税价格最多分布于10美元/吨以内,75%在30美元/吨以内,超过50美元/吨的碳税均在西欧与北欧发达国家,亚洲仅日本和新加坡建立了碳税制度,价格均较低,分别为2.76美元/吨和3.66美元/吨。

从覆盖率来看,最多的碳税机制覆盖了相应国家或地区内20%-30%的温室气体排放,覆盖率最低的是爱沙尼亚碳税(3%)、西班牙碳税(3%)和波兰碳税(4%),覆盖率最高的是新加坡与南非碳税,均为80%。从全球经验来看,碳税覆盖率与价格并无显著关联。

(二) 发行主权绿色债券

主权绿色债券也是各国应对气候变化的常用融资方式之一,据初步统计,已有12个国家发行主权绿色债券,累计发行规模超610亿美元,币种多为欧元,其次为美元。受益于主权信用,主权绿色债券期限多在10年以上,部分可达20或30年,投资者多为主权金融机构、养老基金、银行等。

主权绿色债券募集资金多服务于发行国经济可持续发展需要。根据各国金融体系发展阶段的不同,发达国家一般自主设计债券发行框架,而发展中国家多由世界银行等多边开发机构指导发行,发行适用标准多采用国际资本市场协会发布的《绿色债券原则》。

(三) 成立碳市场收入基金

欧盟通过碳市场的配额拍卖收入成立了两个基金——创新基金和现代化基金。创新基金是世界最大的低碳科技支持项目之一,预计将在未来十年为各种低碳科技的商业化应用提供100亿欧元的资金,通过市场化方式促进实现欧盟2050年“气候中立”目标。其资金来源主要是欧盟碳市场在2020-2030年间拍卖4.5亿吨碳排放配额(EUA)的收入。

三、政策建议

出台应对气候变化财税政策是促进我国实现“30·60目标”的关键举措,结合国际经验教训,本文提出以下四点建议:

(一) 推动有利于应对气候变化的财政制度改革

当前财政政策不足以体现应对气候变化作为国家战略目标之一的重要地位,建议推动制度改革以使其主流化。可以参照欧盟做法,设定气候资金规模目标,通过在与气候变化相关的农林水、节能环保、交通运输、科学技术及教育等各项支出科目中纳入应对气候变化考量以促进科技进步、商业化应用与能力建设。同时对气候资金进行明确定义,设计完善的纳入标准、量化方式及跟踪、报告与反馈机制,保障目标顺利实现。

另外,建议我国推动建立有利于促进应对气候变化的政府采购制度,例如制定各政府部门及公共设施的碳中和规划,并使政府采购活动与这一规划匹配,具体可通过增加公共设施供能中的新能源占比、增加电动汽车在公务用车中的比例、减少垃圾产生与促进循环利用等方式来实现,并建立追踪、报告与反馈机制,确保执行到位。

(二) 改革低碳财政补贴制度

当前中国对化石能源的财政补贴并未减少,不利于增强新能源竞争力、发展新能源产业。未来建议逐步减少化石能源补贴,并增加对新能源的生产与消费补贴。同时,要注意完善标准,例如不断提高新能源汽车补贴的质量,减少、杜绝骗补现象,促进高质量的新能源产业链建设。同时,实现碳中和必然需要新能源技术和负排放技术的不断突破及大规模应用,因此应加大对新型技术的补贴力度。当前由于成本问题,CCUS、绿氢、海上风电以及海洋能等创新技术推广阻力较大,可通过拨款等形式对相关创新项目提供支持。

(三) 促进碳市场收入合理运用

当前全国碳市场各项制度已经基本建立,但尚未对配额有偿分配及收入管理与使用做出详细规定,不利于市场长期健康发展及各项机制协同促进。建议借鉴欧盟碳市场的做法,将部分碳配额有偿分配,并用获得的收入成立基金,专门用于支持低碳科技发展应用和欠发达地区低碳建设,从而加速低碳发展进程并形成良性循环。

(四) 探索建立碳税制度的可能性

我国电力、金融等市场和欧美国家不同,当前碳市场机制也与欧盟等碳市场存在较大区别,仅通过全国碳市场可能不足以对低碳转型提供充分激励。财政部可考虑与相关部门一起,研究出台碳税政策或类似机制的可行性,更好地通过碳定价机制激励各行业加快应对气候变化进程。合理的碳税制度应具备科学、适当的碳价与覆盖率,并应对碳税收入实行专款专用,专门用于低碳科技发展与项目投资建设。

参考文献


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作者:

周杰俣 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员

崔 莹 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心主任