2021年1月27日，上海市第十五届人民代表大会第五次会议批准《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》（以下简称《上海规划》）。其中，专门设置章节对“着力推进健康上海建设”和“积极应对人口老龄化”进行系统论述和部署，这对于推进健康中国战略和积极应对老龄化战略具有重要意义，值得认真分析和借鉴参考。本文从人民群众的生命健康视角出发，就《上海规划》的二十九到三十一条内容进行解读，并提出相应建议。

一、《上海规划》的重大举措

2020年4月上海市召开公共卫生建设大会，发布了《关于完善重大疫情防控体制机制健全公共卫生应急管理体系的若干意见》，其中强调“上海市到2025年，重大疫情和突发公共卫生事件的应对能力达到国际一流水准，成为全球公共卫生最安全城市之一。”最新发布的《上海规划》又再一次提出“提高突发公共卫生事件应急处置能力，建成全球公共卫生体系最健全的城市之一。”为贯彻落实“健康中国战略”，“长三角一体化发展战略”，全面提升健康上海建设能级，为人民群众提供全方位全周期健康服务，为建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市奠定健康之基，上海市先后出台了《“健康上海2030”规划纲要》和《健康上海行动（2019-2030年）》。近几年来，上海市从普及健康生活、构建健康保障、优化健康服务、建设健康环境以及发展健康产业等不同层面推进完善特大城市的公共卫生体系。具体分健康产业和老龄产业梳理如下：

（一）培育发展大健康产业

2020年7月16日，十三部委联合出台《关于支持新业态新模式健康发展 激活消费市场带动扩大就业的意见》，提出要“积极发展互联网医疗。以互联网优化就医体验，打造健康消费新生态。支持平台在就医、健康管理、养老养生等领域协同发展，培养健康消费习惯。”由此，健康消费和大健康产业再一次进入公众视野。然而，健康产业的发展离不开党和政府的重视和支持，推进健康的持久稳定发展，还需要一系列配套政策措施的支撑。上海市要建成全球公共卫生体系最健全的城市之一，大健康产业是其中重要的一环，《上海规划》的出台就起到很好的政策导向作用。市场准入政策方面，逐步开放医疗卫生和健康养老行业市场，允许社会资本参与卫生健康产业，提升社会资本中高端医疗和特色专科服务水平，满足群众多层次、多样化医疗卫生服务需求。如上海新虹桥国际医学中心，大力发展医学科技，加强医疗数据共享和疑难重症联合攻关，打造高水平临床医学中心，培育发展大健康产业，拓展国际医疗旅游服务。

（二）积极应对老龄化社会到来

《上海规划》的第三十一条以很大的篇幅来阐述提供更加充分的养老服务供给，从而更加主动应对人口老龄化挑战。中国社会科学院副院长蔡昉指出，“2019年，我国65岁及以上老龄人口达1.76亿，占世界同年龄组人口的23.0%，大大高于我国总人口的世界占比（18.2%）。未富先老、快速老龄化和超大规模老年人口等特征，将是一个长时期的重要国情。从以人民为中心的发展思想出发，结合我国人口发展的阶段特点，解决一系列经济社会发展问题的着眼点，都可以统一在积极应对人口老龄化这个大战略框架之中。”上海市结合经济社会发展的实际情况，积极主动应对人口老龄化。在体制机制上，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇调整机制；在政策试点上，上海市人民政府早在2017年就印发了《上海市长期护理保险试点办法》；在养老模式上，做强中心城区“嵌入式”和乡村地区“互助式”养老服务品牌，同时在养老产业等领域不断发力。

二、《上海规划》的亮点与特色

《上海规划》在上海当前健康事业发展的基础上，提出了若干同国际接轨的发展目标和政策措施，对于健康中国战略具有重要借鉴意义和推广价值。在重大行动方面，提出进一步推进健康知识普及行动，建立全社会参与的健康教育与促进工作机制，推进居民健康自我管理以及公务员健康促进引领示范建设。同时提出探索多方评价体系，对活动中存在的问题进行持续化督导改进，提高健康教育和健康促进活动的效率及质量。主要亮点和特色可以概括为以下方面。

（一）贯彻落实分级诊疗制度

“做实做强区域性医疗中心，加强整合卫生健康服务体系，落实分级诊疗制度，更好发挥社区卫生服务中心和家庭医生‘健康守门人’功能，深化紧密型医疗联合体建设。”随着经济社会的发展，医疗卫生资源对于满足人民美好生活需要、全面建成小康社会具有重要的战略意义。分级诊疗指按照疾病的轻重缓急及治疗的难易程度进行分级，不同级别的医疗机构承担不同疾病的治疗，逐步实现从全科到专业化的医疗过程。建立分级诊疗制度，正是应对当前“看病难,看病贵”的社会热点问题和挑战，实现医疗资源合理配置，促进基本医疗卫生服务均等化的重要举措。上海市是全国率先开展家庭医生制度改革的地区，通过“5+3+1”完善医疗服务体系，通过“1+1+1”签约服务做实家庭医生制度，同时不断完善配套政策，分级诊疗制度建设工作取得显著阶段性成效。例如徐汇区就借助互联网技术和大数据资源，构建政府牵头主导，医疗、科研等各单位协同配合，公众积极参与的医疗云平台。此外，上海市去年就明确了浦东医院等25家医院为首批建设单位，同步启动建设四大区域中医医联体，探索建立医联体内整合型服务模式。较之深圳市“区域医疗中心+社康中心”模式不同的是，上海市更是倾向于“区域医疗中心+家庭医生”模式推动分级诊疗制度的落地。

（二）推动长三角异地医保直接结算

《上海规划》在构筑更加公平可靠的多层次社会保障体系中提出“加快落实社保转移接续制度，巩固扩大异地就医结算范围”，在构建更高水平的医疗卫生健康服务体系中提出“深化医保支付方式改革”，在提供更加充分的养老服务供给中提出“发展异地养老，深化长三角养老服务合作”。这些业务都与长三角异地医保直接结算紧密相关。然而，推动长三角异地医保直接结算并非易事，它经历了漫长的过程，当前仍然在创新升级。2018年 9月28日，上海、江苏、浙江、安徽人力资源社会保障厅（局）签订合作协议，长三角地区异地就医门诊费用开始试点直接结算。2019年4月18日，在上海召开第一次长三角跨省异地就医门诊费用直接结算工作推进会。2019年9月25日，长三角地区异地就医门诊费用直接结算工作阶段总结会在安徽举行。会上，新一批统筹区加入联网覆盖范围，标志着长三角地区全部41个城市实现医保“一卡通”。2020年8月24日，青浦、嘉善、吴江三地率先实现了长三角一体化示范区医保一卡通2.0版，示范区内三地群众看病刷医保卡将更加便捷。长三角医保异地结算，不断改进经办服务，居民只要到所在地区医保中心或社区事务中心办妥异地备案手续，就能在开通异地门诊的医院使用医保卡直接结算，也可通过上海市“一网通办”“随申办市民云”APP等线上办理。

（三）积极推进智慧养老与养老模式创新

近年来，上海市民政和相关部门以服务意识、创新精神为主导，不断探索养老模式的实践创新，积累了丰富的经验，切实有效缓解了上海这样快速老龄化、深度老龄化特大城市的痛点和难点问题。如《上海规划》所说，上海正积极“构建多层次多元化的养老服务供给体系，更好满足差异化、个性化养老需求”，并且现实中涌现出一大批鲜活的案例。江苏路街道作为国家级智慧健康养老应用示范街道，通过将智能水表仪器终端接入街道“一网统管”平台，及时掌握老人居家情况。除了智能水表仪外，江苏路街道还对智能门磁的技术原理和系统模式进行了转化，将新的智能门磁安装在独居老人家中，实现了对高龄独居老人安全监测的云管理。面对老年人在办事、就医等场景下遭遇技术难的问题，上海市相关政府部门和服务机构也开始采取行动，在一些公共场所设人工通道和志愿者，协助那些不会使用智能手机的老年人办理入场手续。一方面大力推进数字化转型，一方面“不让一个人掉队”，“两条腿走路”体现了人民城市以人为本的价值取向。上海市还积极发展异地养老，深化长三角养老服务合作。据上海市民政局发布的消息，上海市长三角区域养老服务促进中心于2019年12月20日在沪成立，该中心成立后，在上海市民政局指导下，立足上海，服务长三角，具体承接与落实养老行业区域合作创新任务，进一步推动长三角区域养老的政策研究、行业交流和项目落地。

三、上海市健康事业发展的政策建议

人民健康是民族昌盛和国家富强的重要标志，是上海建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的重要内涵。上海市要贯彻健康中国2030国家战略和健康上海行动（2019-2030），以人民健康为中心、健康融万策，建立健全健康教育网络体系，形成健康教育工作长效机制，引导全民健康文明的生活方式，提升全民健康意识和健康素养水平。为此，提出如下建议：

第一，进一步加强健康事业和健康产业的金融扶持力度。《上海规划》指出“推动社会保险基金规范运营、保值增值、可持续发展，支持发展商业养老、商业健康保险。”重视发挥包括商业保险在内金融扶持力度。与此同时，相关部门还应进一步完善金融监管政策，推动健康金融市场发展，支持和激励各类金融机构开发健康事业和健康产业的金融产品。鼓励金融机构结合自身职能定位、发展战略、风险偏好等因素，在风险可控、商业可持续的前提下，对大健康产业项目提供有效的金融支持。支持符合条件的健康企业通过资本市场进行融资和再融资。鼓励通过市场化方式推动小微健康企业和社会公众参与健康科普与宣传。进一步加强与国际金融机构和外资企业在健康产业投融资领域的务实合作，积极借鉴国外大健康发展中的良好实践和金融创新。

第二，通过政策试点不断推进机制创新。“政策试点”是中国治理实践中所特有的一种政策测试与创新机制，具体类型包括各式各样的试点项目、试验区等。上海市在完善社会保障体系和医疗卫生健康服务体系过程中市经过一系列的政策试点和创新，推进具体工作的开展。以上海市托育服务为例，近年来，上海在全国率先发布了托育服务工作“1+2”文件，构建形成了以“两个坚持”为基本特征的托育服务工作格局。2020年9月16日，上海市制定和实施《上海市托育服务三年行动计划（2020-2022年）》，围绕加强普惠性托育资源供给和促进育儿指导“教养医”结合两大领域，持续增强托育服务供给，完善托育服务体系，不断满足市民群众多层次、多元化的托育服务需求。可以说，这些政策试点以显著的积极功能奠定了其自身在上海市经济社会发展过程中的关键地位。因而，上海市在“十四五”期间，应尝试在卫生健康领域进一步采取政策试点，形成规范的措施和有效经验从而形成完善的体制机制，推广到长三角其他区域，促进长三角一体化高质量发展。

第三，加快卫生健康领域的科技创新。随着“健康中国 2030”规划和第四轮科技革命的不断推进，新型技术在国家经济社会发展中的重要地位不断凸现。《上海规划》明确“大力发展医学科技，加强医疗数据共享和疑难重症联合攻关，打造高水平临床医学中心，培育发展大健康产业，拓展国际医疗旅游服务。构建智慧化健康服务体系，提升互联网医院、远程医疗服务能力。”因而，政府要不断完善科技创新政策和机制，加快互联网与大数据、云计算技术融合推进智慧医疗的发展，在疾病预警、病情分析和医疗物资调度等领域落地应用；推动人工智能在疾病诊断、医学影像、医院管理、生物制药、辅助医学研究乃至基因测序等技术不断创新发展；推动区块链技术在医联体数据互联互通、药品溯源、医保系统核保、电子病历处方流转等部分场景试点实施；进一步拓宽石墨烯、纳米材料在医疗器材的应用范围等。

参考文献 

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（健康金融课题组现已刊发文章整整百篇，产业对象研究告一段落。为如约按计划重点研究金融应对和数据指标，或将适当减少每周四刊发的公众号文章。敬请谅解、支持和关注。）

作者：

方  彪 中央财经大学绿色金融国际研究院健康金融课题组成员，上海交通大学健康长三角研究院研究人员

研究指导：

任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任，健康金融课题组组长