2021年2月5日至20日，《北京市制止餐饮浪费规定草案》（征求意见稿）在北京市人大常委会门户网站和首都之窗向社会公开征求意见。此前不久，2020年12月22日，第十三届全国人大常委会第二十四次会议对《中华人民共和国反食品浪费法(草案)》（下称“草案”）进行了审议，这是草案首次公开。2021年1月6日草案开始向社会公众征求意见。保障粮食安全乃至食品安全，需要把粮食生产和防止食品浪费放在同等重要的位置。全球新冠肺炎疫情给我们敲响了警钟，通过立法整治食品浪费行为，对于人民健康和实现可持续发展至关重要。本文结合草案的主要内容以及社会影响对此进行解读评析，提出包括金融手段在内的相应建议，以供修法参考。

一、《草案》确立了反食品浪费法的主要内容

草案共32条，分别对定义、反食品浪费的原则和要求、政府及其部门职责、各类主体责任、监管措施、法律责任等作了规定。为了明确本法的适用范围，对本法相关用语作出界定，规定本法所称食品是指《中华人民共和国食品安全法》规定的食品，包括各种供人食用或者饮用的食物。本法所称食品浪费，是指对可安全食用或者饮用的食品未能按照其功能目的利用。

（一）落实原则要求，划分政府职责

草案明确国家坚持多措并举、精准施策、科学管理、社会共治的原则，采用技术上可行、经济上合理的措施防止和减少食品浪费。国家倡导文明、健康、节约资源、保护环境的消费方式，提倡简约适度、绿色低碳的生活方式。压实各级人民政府及其有关部门反食品浪费责任。一是明确各级人民政府加强对反食品浪费工作的领导，建立健全反食品浪费工作机制，确定反食品浪费目标任务，加强监督管理，推进反食品浪费工作。二是规定县级以上地方人民政府每年向社会公布反食品浪费工作情况，提出加强反食品浪费措施。三是重点明确国务院发展改革部门、商务主管部门、市场监督管理部门、粮食和物资储备部门有关反食品浪费有工作职责。（草案第三条、第四条、第五条）

（二）明确主体责任，倡导厉行节约

草案坚持约束与倡导相结合，约束公务用餐，规范餐饮服务提供者和餐饮外卖平台的餐饮服务行为，加强单位食堂、学校食堂、校外供餐单位管理，明确旅游经营者、食品经营者责任，倡导个人和家庭形成科学健康、物尽其用、防止浪费的良好习惯和生活方式，要求婚丧嫁娶、朋友聚会、家庭聚餐等活动的组织者、参加者科学适度点餐，文明、健康用餐。（草案第六条至第十四条）

（三）实行社会共治，促进协同发展

草案明确食品、餐饮行业协会加强行业自律，依法制定、实施反食品浪费等相关团体标准和行业自律规范。草案强调教育行政部门、学校将厉行节约、反对浪费纳入教育、教学内容。草案规定新闻媒体开展反食品浪费的公益宣传，禁止制作、发布、传播宣扬量大多吃、暴饮暴食等浪费食品的节目或者音视频信息。（草案第十九条、第二十一条、第二十二条）

（四）强化监督机制，严防食品浪费

一是明确各级人民政府及其有关部门建立反食品浪费监督检查机制。二是规定县级以上人民政府采取措施，对防止食品浪费的科学研究、技术开发等活动予以支持；国家实行有利于防止食品浪费的税收政策。三是明确任何单位和个人发现食品生产经营者有食品浪费行为的，有权向有关主管部门和机关举报。四是对未主动进行防止食品浪费提示提醒，制作、发布、传播宣扬量大多吃、暴饮暴食等浪费食品的节目或者音视频信息等违法行为规定相应的法律责任。（草案第十七条、第二十六条至第三十条）

二、粮食供给及食品浪费的现状

随着全社会营养健康意识的提高，特别是随着人口的增加、城市化的推进和人民生活水平的不断提高，对优质食品的需求也会呈现刚性增长趋势，优质食品供给不足的问题将更加突出。从全球角度来看，根据有关数据显示，2019年，世界上有近6.9亿人遭受饥饿，比2018年增加了1000万人，比五年前增加了近6000万人。其中，亚洲饥饿人口数量最高，非洲饥饿人口数量增长最快。具体我国而言，我国食品安全的发展形势如下：

一是实现粮食供给保障水平有所提升。2019年全国粮食产量创历史新高，达到13277亿斤，连续5年稳定在1.3万亿斤水平以上，稻谷、小麦自给率超过100%，玉米自给率多年稳定在95%以上。特别是2020年，在遭遇新冠肺炎疫情的情况下，夏粮再获丰收，产量达到2856亿斤，创历史新高，比上年增加24.2亿斤；早稻种植面积比上年增加470万亩，扭转了连续7年下滑态势。粮食连年丰收，为我国应对风险挑战、稳定经济社会大局发挥了“压舱石”“稳定器”作用。2019年人均粮食占有量474.9公斤，连续多年超过人均400公斤的国际粮食安全标准线。目前，全国小麦、稻谷库存量大体相当于全国居民一年的消费量，谷物库存消费比远高于联合国粮农组织提出的17%—18%安全水平。中国粮食产量尽管连年丰收，但粮食中长期供求仍呈紧平衡状态，影响粮食安全的潜在风险隐患依然存在，全球新冠肺炎疫情所带来的影响更是给我们敲响了警钟。作为一个发展中国家，中国决不能放松粮食安全这根弦。

图1：2019年我国粮食、谷物、稻谷产量

来源：国家统计局

二是餐饮行业食品浪费情况严重。《2018中国城市餐饮食物浪费报告》显示，2013年至2015年，中国城市餐饮每年食物浪费总量约为1700万吨至1800万吨，中国餐饮业人均食物浪费量为每人每餐93克，浪费率为11.7%。近日，习近平总书记对制止餐饮浪费行为做出重要指示，强调要采取有效措施，建立长效机制，在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围。反食品浪费是未来餐饮企业发展的趋势，餐饮企业在制止餐饮浪费行为、绿色消费方面发挥着重要作用。

图2：2015-2019年中国餐饮收入规模

来源：作者根据公开资料整理

图3：2015-2019年中国餐饮收入规模

来源：作者根据公开资料整理

三是我国反食品浪费法的实施具有必要性。2020年9月，全国人大常委会启动了为期一个多月的珍惜粮食、反对浪费专题调研。调研报告指出，制止餐饮浪费工作虽已取得阶段性成效，但粮食浪费问题在不同领域、不同环节仍不同程度存在。针对当前社会上一些领域和环节、一些人身上长期存在的食品浪费行为。相关部门日前发布的一份调研报告显示，当前中国粮食浪费主要存在于商业餐饮、公共食堂和家庭饮食等消费环节，仅城市餐饮每年食物浪费就达170亿-180亿公斤，这还不包括居民家庭饮食中的食物浪费。而从全球看，每年的食物浪费量更加惊人。据联合国粮农组织统计，全球每年生产的食物中，约有1/3被丢弃或浪费，相当于13亿吨粮食。以立法的刚性反对食品浪费就成了底线要求，此次提请全国人大常委会审议的反食品浪费法草案可谓正当其时。

三、促进反食品浪费法的持续推进的建议

健康金融是为健康中国战略服务的金融活动，具体产业扶持对象为《健康中国2020规划》中提及的11类健康产业，食品安全是其中重要内容，反食品浪费法与其息息相关。在新冠疫情突如其来爆发和全球粮食体系脆弱的大背景下，我国粮食安全形势和战略成为日益迫切的重要课题。这充分体现了对于食品行业的共治理念和思维，在食品行业立法语境下，反食品浪费法的金融扶持应当成为食品行业治理的重点，从健康金融角度看，反食品浪费法构建应当从金融治理、健康治理、智慧治理和共同治理等方面入手，具体内容梳理如下：

一是需确保财政资金，完善金融政策扶持。积极推进反食品浪费法，促进各行业减少浪费，仅靠政府专项资金扶持是不够的，还需要创新投融资方式，鼓励企业吸引更多金融资本、社会资本、民间资本投入项目，尽快完成产业升级。进一步体现推进反食品浪费法，应注重与健康金融的融合，为健康产业的经济活动提供金融服务，包括扶持和服务健康产业的投资活动、融资活动和风险防控。发展绿色经济、大健康产业，深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。

二是共享数据信息，为反食品浪费法提供判断参考。食品行业的共治需要根据各方面信息综合研判，比如中国人民大学食品协同创新中心与市场监督管理总局建立信息共享机制，实现双赢。基于大数据对我国食品行业的相关数据进行统计，加快产业转型升级，向绿色产业靠近，为相关企业践行反食品浪费法提供参考数据，比如金融数据、监管数据、司法数据以及其他数据等综合研判。加强对于社会的共治共管，积极借鉴国外反食品浪费的良好实践和方案创新。

三是做好资源节约，强化监督协同。餐饮浪费不仅意味着食品、食物、粮食本身的浪费，更意味着所投入的水、土地、能源以及其他生产资料的无效消耗。在立法的基础上，倡导文明、健康、理性、绿色的消费理念，加快推进资源节约型环境友好型社会建设，促进经济社会可持续发展。同时，有了良法还要善治，加强监管的系统性和协调性。从根本上解决浪费粮食的问题，强化粮食、食物、食品的加工、储存、运输、销售、收购、消费等各个环节加强监管。从餐饮环节入手，以防止食物浪费为重点，强化相关环节的监管力度不放松，方能最大程度遏制浪费。

四是推进立法细则，划分行业标准。立法在确定餐饮浪费违法行为类型时，应当根据主观恶意程度设定一定的门槛条件。加强行业管理，推进食品消费标准化。建议相关部门和中国烹饪协会共同制定《餐饮业服务与菜单标识规范》。比如，点餐提醒和浪费提醒服务标准化，菜单准确标注菜品的成分和重量；鼓励餐饮企业以各种方式奖励节约用餐的消费者，严禁以各种理由设定最低消费金额；优化菜品的数量和形式，点餐时提醒和建议消费者，对浪费行为收取餐费，减少食物浪费。

五是扩大宣传范围，创建引领示范。密切关注有关部门的宣传工作，通过网络媒体，数字电视和其他宣传方法积极宣传反食品浪费法，弘扬中华民族传统美德，坚持规范与引导并重，着眼建立反食品浪费长效机制，增强公众反食品浪费意识。对于消费者来说，应该通过“推广”的方式引导他们实现节约和反对浪费，如设定购物指导、存储指导、烹饪指导和处置指导等行为规则；采取多种形式开展地理、资源、环境、粮食安全等国情教育，宣传文明消费理念，科学引导公众树立绿色健康的消费习惯；在重点部门、群体和地区开展示范和试点，在全国和全行业开展示范，建立节约和关爱食品的示范企业、示范单位、示范社区和示范家庭。

参考文献

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作者：

茹 倩 中央财经大学绿色金融国际研究院科研助理，健康金融实验室助理，智慧健康试点小组成员，云南大学会计专业硕士生

研究指导：

任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任，课题组组长