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IIGF观点 | 中国化石能源国企改革历程、特点及障碍

发布时间:2020-12-11作者:徐洪峰 黎峥 中央财经大学绿色金融国际研究院

978年改革开放以来,中国国有企业历经经营管理方式改革、制度改革、国有资产监督管理体制改革、全面深化改革四个阶段,中国化石能源国企在国企改革大背景下具有自身特点,通过构建现代企业制度、战略性重组、主辅分离改制分流等措施,化石能源国企不断增加国有资本在化石能源供给侧的控制力,在产业链下游探索发展混合所有制,通过低碳转型服务国家生态文明建设和绿色发展战略,同时也由于政治负担和社会负担,在全面深化改革过程中遇到一定阻碍。

一、中国化石能源国有企业改革历程

以1978年改革开放为起点,中国开始探索建立社会主义市场经济体制,国有企业在国民经济中发挥主导作用,国有企业改革是建立和完善社会主义市场经济体制的重要环节。1978年至今,中国国有企业改革经历经营管理方式改革、制度改革、国有资产监督管理体制改革、全面深化改革四个阶段:

图1 中国国有企业改革历程

中国能源结构以化石能源为主,据2018年数据,中国81.12%的能源生产来自化石能源,化石能源生产是关系国民经济命脉的关键领域。国有企业在中国化石能源生产行业中占据垄断地位,中国化石能源生产排行前20的企业中,国有化石能源企业数量占比约90%。化石能源国企改革是中国国有企业改革的重要组成部分,在国有企业改革大背景下,中国化石能源国企同样历经改革的四个阶段:

(一)第一阶段:经营管理方式改革(1978-1992年)

随着中国开始探索转变计划经济体制,国有企业改革进入起步阶段,这一阶段改革的重点是增强企业活力,实行政企分离和放权让利。改革开放之前,中国国有企业没有自主经营权,国家对其实行计划统一下达,资金统贷统还,物资统一调配,产品统收统销,就业统包统揽。1979年7月,国务院发布《关于扩大国营企业经营管理自主权的若干规定》等五个文件,在少数国营工业、交通企业组织试点,扩大企业自主权。1980年9月,国务院批转国家经济委员会《关于扩大企业自主权试点工作情况和今后意见的报告》,指出扩大企业自主权试点“方向正确、效果显著”,并提出在国营工业企业中全面推行扩大企业自主权试点工作。1984年10月,中共十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》,提出“确立国家和全民所有制企业之间的正确关系,扩大企业自主权”,强调所有权同经营权是可以适当分开的,使国有企业真正成为相对独立的经济实体。在相关政策指引下,国有企业改革领域出现承包经营责任制、租赁制、股份制等多种经营方式,使得企业初步完成从计划经济向市场经济转化的第一步。

化石能源领域国有企业的扩大自主权试点开展得较晚。1983年7月, 石油工业部中的炼油化工部分独立出来,成立中国石油化工总公司;1985年,在《中共中央关于经济体制改革的决定》的推动下,国家对原国有重点煤矿、国有地方煤矿实行投入产出总承包,后续又多次延续财务承包,对增加国有煤炭企业经营活力发挥一定作用;1988年9月,根据国务院机构改革方案,撤销石油工业部,成立中国石油天然气总公司。承包制以及初步的所有权同经营权分离并未完全消除政企不分的问题,中国石油天然气总公司、中国石油化工总公司,以及1982年成立的中国海洋石油总公司仍行使相当的政府管理职能,实际上是国际行政性总公司。

(二)第二阶段:建立现代企业制度(1993-2002年)

经过80年代扩大企业自主权的初步探索,90年代国有企业改革重点向建立现代企业制度推进,并在90年代后期经历“抓大放小”、战略性改组等改革阵痛。1993年11月,中共十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,首次提出“建立现代企业制度,是发展社会化大生产和市场经济的必然要求,是我国国有企业改革的方向”,在此基础上,要求“进一步转换国有企业经营机制,建立适应市场经济要求,产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。1997年9月,党的十五大报告在“建立现代企业制度”基础上对国有企业改革做出进一步部署,提出“要着眼于搞好整个国有经济,抓好大的,放活小的;对国有企业实施战略性改组”,“实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程,形成企业优胜劣汰的竞争机制”。随后,十五届四中全会提出国有企业战略性改组,通过股份制发展混合所有制,探索公有制的多重实现形式。经过10年在国有企业推进现代企业制度的探索,国有企业的市场活力进一步提升,特别是1998-2000年通过改革完成国有企业三年脱困,国有企业优胜劣汰,部分国有企业退出竞争性行业,国有资本逐步集中到关系国民经济命脉的关键领域和重点行业,实现整体扭亏为盈。但是,在改革过程中出现政府部门“多头管理、无人负责”的状况,更是滋生腐败问题,巨额国有资产通过各种途径被转移到管理层手中,国有企业改革还需不断完善和发展。

能源是关系国民经济命脉的关键领域和重点行业,能源领域国有企业在90年代也在完善现代企业制度,并通过战略重组进一步加强自身在能源领域的影响力。1995年10月,国务院批准设立国有独资公司神华集团,以煤为基础,集电力、铁路、港口、航运、煤制油与煤化工为一体,产运销全方位经营,其他国有煤炭企业例如中国平煤神马能源化工集团等,也陆续建立现代企业制度,这一时期国家对煤矿建设不再进行直接投资,国有煤炭企业成为真正的投资经营主体。1998年3月, 中国石油石化工业实施战略性改组,分别组建中国石油和中国石化两个特大型国有企业集团公司,两大集团公司实现上下游一体化,产炼销一体化,内外贸一体化,进一步提高国有资本对石油化工行业的控制力,重组后的两大集团公司现代企业制度基本建立,不再承担政府职能,成为自主经营、自负盈亏的法人实体。1999年,按照国务院的统一部署,重组后的两大集团和中国海洋石油总公司再次进行企业内部结构调整和重组,将重组后的核心业务在海外上市,进一步完善自身治理结构、增强市场竞争力。2000年4月,中国石油天然气集团公司的子公司——中国石油天然气股份有限公司分别在纽约、香港上市成功;2000年10月和2001年8月,中石化集团公司控股的中国石油化工股份有限公司先后在境外境内发行H股和A股, 并分别在香港、纽约、伦敦和上海上市。

(三)第三阶段:监督管理体制改革(2003-2012年)

针对改革开放以来制约国有企业改革发展的体制性矛盾和问题,党的十六大报告提出,继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制;建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。2003年,为贯彻落实十六大精神,国务院成立了国有资产监督管理委员会(国资委),委员会发布《关于规范国有企业改制工作意见的通知》,随后各级国有资产监管机构相继组建,原有体制下国企多头管理、无人负责的状况得以改变,并通过委托代理关系建立起对企业经营者的激励约束机制,隔开了其他政府部门对企业的直接干预,初步实现了出资人职能的一体化和集中化。国有资产管理体制的创新进一步激发国有企业的活力,2003年10月,中共十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,提出“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济,实现投资主体多元化,使股份制成为公有制的主要实现形式”,同时强调“完善国有资本有进有退、合理流动的机制,进一步推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域,增强国有经济的控制力”。

在中央、地方国资委的领导下,化石能源国有企业不断完善自身经营管理水平, 并通过发展混合所有制经济进一步发挥国有资本的控制力和影响力。2005年,中国石油天然气股份有限公司和中国石油化工股份有限公司在海外上市后, 建立并完善股东会、董事会、监事会、经理层,实行一级法人为主的事业部管理体制,“在法人治理结构上第一次真正与国际惯例接轨”。到2007年底,中国石油化工股份有限公司总股本867亿股,中国石化集团公持股占75.84%,外资股占19.35%,境内公众股占4.81%。

(四)第四阶段:全面深化改革(2013年至今)

2013年以后,我国经济由高速增长转为中高速增长,步入经济发展“新常态”,国有企业改革也由此进入深水区,更加注重在监管、产权、经营等多个方面全面深化改革。2013年11月,中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,就下一步国企改革提出新的论断,包括“积极发展混合所有制经济”、“以管资本为主加强国有资产监管”、“准确界定不同国有企业功能”、“国有企业要合理增加市场化选聘比例”等诸多重要内容。2015年8月,党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》,该文件是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件,《意见》提出通过市场化改革将国企打造成为独立的市场主体,分类型、多方式推动国企发展混合所有制经济,积极推进国有资本投资、运营公司试点工作,实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度,强化国企在经济转型升级中的示范引领作用等重点措施和任务,并随后出台多个配套文件,形成国有企业深化改革的“1+N”政策体系,构建顶层设计和四梁八柱的大框架。2015年9月,中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》,提出我国生态文明建设的总体要求,国有企业是国家事业发展的重要物质基础和政治基础,在构建生态文明社会过程中更应该发挥其示范和引导作用,将建设集约效益型、环境友好型企业作为全面深化改革的重要任务之一,实现国有企业的经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。

国有企业在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位,是国民经济的重要支柱,推动经济转型升级和实体经济发展、建设生态文明、实现美丽中国的美好愿景,需要充分发挥国有企业的重要作用。化石能源国企所处行业正是生态文明建设的重要改革领域,在国有企业全面深化改革的过程中,化石能源国有企业将绿色发展作为其改革的重点任务,通过加强绿色技术创新、发展循环经济、推动绿色低碳生产、发展清洁能源,进一步适应经济“新常态”下高质量发展要求,不断提高其绿色竞争力,构建更具有活力和韧性的“环境友好型”企业,对引导经济绿色转型发展、优化国家能源结构、促进生态文明建设做出较大贡献。

二、中国化石能源国有企业改革特点

(一)改革以确保化石能源供给为核心

能源是国家国民经济发展的重要基础,中国的能源消费构成以化石能源为主,2019年,中国能源消费总量达48.6万吨标准煤,其中煤炭、石油、天然气等化石能源消费量为41.2万吨标准煤,占比达85%,化石能源供给是关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域。

图2 中国能源消费结构(2019年)

数据来源:国家统计局

化石能源供给的特殊性决定国有资本需保持对其的控制地位,自1978年国企改革以来,化石能源国企改革的核心原则始终围绕不断加强自身在能源领域的控制力,确保能源供给,坚守国家能源安全。经过构建现代企业制度、战略性重组、主辅分离改制分流等国有企业改革后,在中国化石能源供给领域,国有企业已经占据市场垄断地位。在石油和天然气领域,经过数次重组、改制、无偿划转等措施,国有资本组成中国石油、中国石化、中国海油三个大型企业集团,形成陆海分割、上下游结合、各有侧重的竞争格局,实现垄断油气勘查、开采业务的同时进一步提高油气资源供应能力,保障国内成品油市场的稳定供给;2018年,中国三个主要油气国企,中国石油、中国石化和中国海油原油产量占当年度中国原油总产量的94.1%,天然气产量占当年度中国天然气总产量的95.3%。在煤炭领域,2017年国电集团与神华集团合并重组为国家能源投资集团,成为全球最大的煤炭生产公司、全球最大的火力发电公司,有效缓解煤炭领域国有资本同质化发展、资源分散等问题,形成煤电一体化经营机制,进一步深化能源供给侧改革;2018年,中国原煤产量排名前20企业中国有企业数量占90%,产量总计约21.66亿吨,约占当年度中国煤炭生产总量的59%,其中国家能源投资集团煤炭产量占比达41%。

(二)混合所有制改革主要集中在能源产业链下游

发展混合所有制经济,可以促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能,提高国有资本配置和运行效率,2015年8月发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》提出,推进国有企业混合所有制改革,引入非国有资本参与国有企业改革,对自然垄断行业,根据不同行业特点实行运网分开、放开竞争性业务,促进公共资源配置市场化,鼓励在石油、天然气、电力等领域,向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。与其他主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业相比,化石能源国企混合所有制改革进程较慢,主要集中在油品销售、管道运输、煤电输配电等产业链下游领域,以中国石化、中国石油、国家电网三家化石能源国企混合所有制改革为例:

2014年2月,中国石化以增资扩股的方式吸收社会资本入股,境内外共计25家投资者以现金1070.94亿元认购增资后销售公司29.99%的股权,初步实现油品销售板块混合所有制改革;成品油销售业务在中国石化主营业务中,盈利能力较强、资产回报率较高,对民资吸引力较大,对中国石化来说,让出成品油销售业务可将分销业务的资金转移至赢利空间更大的勘探开发业务和原油进口业务中去,实现国有资本的优化配置。

2014年5月,中国石油通过管道资产重组成立中石油东部管道有限公司,并拟通过产权交易所公开转让所持东部管道公司100%的股权,随后通过引入国联基金、泰康人寿等社会资本,成功构建股权多元的投资主体和运营主体;2016年12月,中石油西气东输管道公司与广汇能源签署框架协议,中石油西气东输管道将向广汇能源江苏启东LNG分销转运站实行第三方开放,通过该框架协议,广汇能源可以将马来西亚国家石油公司的LNG进口到中国,再通过西气东输管道将这些进口LNG销售到中国市场。中国石油将其天然气管道运输业务进行独立分割、挂牌转让,并向第三方开放,有利于优化自身资产配置和融资结构,进一步促进中国天然气行业市场化改革。

国家电网在电网、产业、金融领域分类分步实施推进混合所有制改革,2019年11月,国家电网在上海进行重点混改项目推介,将国家电网在输配电领域的核心业务特高压项目列入混改名单,另外还包含储能、高端装备制造、金融、通用航空、健康养老等多个领域。国家电网通过对煤电产业链下游和非主业领域开展混合所有制改革,引入优质社会资本,进一步深化国有资本和各类社会资本的融合发展。

(三)低碳转型是改革的重要方向

与社会资本相比,取得经营收益并不是国有企业主要的发展目标,国有企业还需要承担服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行的重要职责。党的十八大以来,绿色发展理念从提出到逐渐完善,已成为指导中国未来发展的五大理念之一;2016年9月,中国正式签署《巴黎气候变化协定》,承诺参与全球应对气候变化行动,积极向绿色可持续的增长方式转型。化石能源国有企业是中国主要的化石能源供给侧,改善中国能源消费结构、促进经济绿色转型发展是中国化石能源国企重要的使命。在全面深化改革的进程中,化石能源国企通过推动科技创新提高能效、推行清洁生产、加强碳排放管理、发展新能源业务等方式,促进自身低碳转型发展,为国家战略的实施做出贡献。以中国石油、中国石化、国家能源集团三家化石能源国企低碳转型发展为例:

中石油建立低碳转型战略。中石油在原有化石能源业务的基础上,积极发展新能源和可再生能源,采取措施减少自身在生产过程中的碳足迹,并加强与国际组织合作应对气候变化,建设新疆碳捕集、利用与封存(CCUS)中心,推动实现《巴黎协定》所确定的碳减排目标;中石油十分注重已开采油田周边环境的绿化工作,现有绿地总面积达到2.86亿平方米,仅2019年累计植树219.74万株,支持地方绿化建设,绿化面积743.8万平方米,长庆油田建成周祖陵“中国石油长庆林”“教子川流域长庆碳汇林”“长庆马岭碳汇林”等生态环保林达60多万亩。

图3 中石油低碳转型战略应对

国家能源集团推动低碳转型发展。国家能源集团通过开展煤电机组超低排放改造、开发清洁能源、推进煤炭清洁高效利用、推进碳排放管理等措施,实现自身低碳转型。在煤电领域,国家能源集团拥有162个火力发电厂,火电总装机容量1.78亿千瓦,截至2019年底煤电机组已完成超低排放改造。在清洁能源领域,国家能源集团拥有新能源和可再生能源装机容量3667万千瓦,形成涵盖风能、太阳能、生物质能、潮汐能、地热能在内的门类齐全的新能源及可再生能源发电产业体系,其中风电装机3589万千瓦,居世界第一。在煤炭清洁高效利用领域,国家能源集团推动煤化工产业高端化发展,截至2018年底,拥有煤化工油化项目28个,化工品产量达1494万吨,并拥有一批特色技术。在碳排放管理领域,国家能源集团不断优化自身碳排放管理制度,实行总部-子分公司-基层企业三级管控,同时持续参与碳排放市场建设,参与碳配额试算、交易系统试运、模拟碳交易等工作,集团下属控排企业均制定年度碳排放监测计划并严格执行,配合第三方完成碳核查工作。

中国石化推进绿色能源发展。中石化将“稳油、增气、降本”与发展可再生能源作为自身的发展措施,积极优化能源组合,发展清洁天然气业务,推进光伏发电、地热产业、氢能利用等可再生能源发展。中国石化提出“绿色企业行动计划”,计划到2023年提高常规天然气、页岩气、煤层气等产能,使天然气产能达到400亿方/年以上,中国石化清洁能源产量油气当量占比超过50%。中国石化拓展以地热、余热为主的城市清洁能源业务,截至2019年底已建成供暖能力5000万平方米,占全国中深层地热供暖的30%,年替代标准煤142万吨、年减排二氧化碳370万吨。2019年7月,中国石化建成国内首座油氢合建站——佛山樟坑油氢合建站,是全国首座集油、氢、电能源供给及连锁便利服务于一体的新型网点,同时中国石化与法国液化空气集团签署合作备忘录,探讨加强氢能领域合作,未来将成立氢能公司,致力于氢能技术研发以及基础设施网络建设。

三、中国化石能源国有企业改革障碍:政治任务和社会负担

能源国企承担保障能源安全的重任,一定程度上造成深化改革的政治负担。2017年5月,国务院发布《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,提出完善并有序放开油气勘查开采体制,改革油气产品定价机制,有效释放竞争性环节市场活力。但德国与前苏联等国家的案例表明,能源价格完全市场化将导致价格大幅上升,进而对社会经济造成全方面的影响。油气勘查开采工程设备投入较高、同时面临高风险,在国家需要调控油气价格、保障能源供给的前提下,社会资本无法通过价格形成机制将成本转移至消费者,进而影响油气产业链上游混合所有制改革的进度。优化能源消费结构、推动能源供给侧改革是一个较为漫长的过程,未来一段时间内化石能源仍然是我国主要消费能源,对化石能源国企来说需要保持在化石能源领域的资源投入,以保障国家能源供给安全,对其发展新能源业务造成一定程度影响。

履行社会职责是国有企业应尽的责任和义务,企业转型后的员工安置已经成为阻碍化石能源国企改革的重要问题之一。化解过剩产能、聚焦主业高质量发展、发展新能源推动企业转型、分离移交社会职能是化石能源国企全面深化改革的重要任务,2015年印发的《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》提出,要加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题,2016年国务院发布《关于印发加快剥离国有企业办社会职能和解决历史遗留问题工作方案的通知》,全面推进国有企业“三供一业”分离移交工作。化石能源国企属于重资产行业,石油石化国企基地人口多、历史负担重,化石能源国企在保证社区安全和生产安全的同时,还必须承担维护社会稳定的责任,维护安全和稳定的压力较大。以中国石油为例,企业管辖社区的老年人目前已经占人口总量25%以上,空巢老人、留守儿童、困难职工、残疾人等群体问题多,在解决就业、教育、社保、医疗、社会救助、住房保障、社会福利、残疾人服务等方面面临巨大的压力;化解过剩产能淘汰的人员知识结构和技能以化石能源为主,转向新能源业务需要再培训,同时还面临年龄劣势、家庭负担较重等问题;此外,从事企业办社会的从业人员包括合同化员工、市场化员工、集体职工、下岗再就业人员、职工家属等22万多人,员工队伍庞大、结构复杂,利益关系较难平衡,社会治理的难度越来越大。

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作者:

徐洪峰 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长

黎 峥 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员、绿色金融研究中心副主任

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新媒体编辑:徐涵