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气候金融|《全国碳排放权交易管理办法(试行)》(征求意见稿)解析及政策建议

发布时间:2020-11-18作者:

为促进实现2030年碳排放达峰和2060年碳中和的国家战略目标,在应对气候变化与促进低碳发展中进一步发挥市场机制作用,推进全国碳排放权交易市场建设并规范相关活动,中华人民共和国生态环境部于2020年11月2日发布了《全国碳排放权交易管理法(试行)》(征求意见稿)(以下简称《管理办法》)和《全国碳排放权登记结算交易管理办法(试行)》(征求意见稿),公开征求意见。该征求意见稿是全国碳市场制度建设的重要进展,为全国碳市场建设提供了政策基础。

一、《管理办法》与《暂行办法》差异对比

早在2014年,国家发改委就已经发布《碳排放权交易管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。国务院机构改革后,应对气候变化职能从发改委调整到生态环境部,因此碳市场监管相应也做出调整。对比前后两份文件,本文总结出以下七点重要差异:

(一)《管理办法》改变目的依据

《管理办法》第一条即明确目的依据为“更好履行《联合国气候变化框架公约》和《巴黎协定》”,并将《暂行办法》描述的“充分发挥市场在温室气体排放资源配置中的决定性作用”更改为“在应对气候变化和促进低碳发展中充分发挥市场机制作用”,更明确了全国碳市场的归属、作用与意义,是国家应对气候变化与低碳发展战略的重要组成部分,与中国2030年碳排放达峰、2060年碳中和目标以及国际承诺相契合,符合构建人类命运共同体的国际主张以及可持续发展的自身要求,同时重视推动整体战略的市场化转型,改变此前由政府主导的模式。

(二)《管理办法》明确重点排放单位的定义和标准

《管理办法》第五条对《暂行办法》中未明确的重点排放单位标准进行了统一:“重点排放单位为全国碳排放权交易市场覆盖行业内年度温室气体排放量达到 2.6 万吨二氧化碳当量(综合能源消费量约1万吨标准煤)及以上的企业或者其他经济组织”,不再需要省级主管部门根据《暂行办法》第七条相关规定自行确认并上报本行政区内所有符合标准的重点排放单位。此外,明确了“非重点排放单位不纳入全国碳排放权交易市场管理”,不纳入数量众多但排放额度较小的单位,保持碳市场高效运作。

(三)《管理办法》改变监管层级

《管理办法》第四条规定形成了国家指导、省级组织、市级配合落实的三级监管体系。相比《暂行办法》所规定的国家与省构成的两级监管体系,《管理办法》的三级监管体系更新并细化了各级主管部门的责任,要求生态环境部负责建设全国碳市场并制定交易政策与技术规范,省级主管部门组织开展碳交易数据报送、核查、配额分配与清缴履约等工作,新增了市级主管部门“落实相关具体工作”的责任,并在第三十二条对具体工作内容进行了规定,主要是对市内重点排放单位按要求制定实施监测计划、编制排放报告、接受核查与完成清缴等进行监督。该项改动强调了市级主管部门的作用,有利于发挥市级主管部门对本市内各项业务更为熟悉的优势,同时与今年3月出台的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》中建立“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的环境治理领导责任体系的要求相符,可以促进全国碳排放权交易相关工作更好开展。

(四)《管理办法》改变配额分配方法

《管理办法》第八条明确了“初期以免费分配为主,适时引入有偿分配,并逐步提高有偿分配的比例”的配额分配方式,强调了有偿分配的重要性。相比《暂行办法》第十一条规定的“预留一定数量用于有偿分配”更明确、更制度化。

《暂行办法》第七条允许省级碳交易主管部门经国务院碳交易主管部门批准后适当扩大碳排放权交易的行业覆盖范围,增加纳入碳排放权交易的重点排放单位;第十二条允许省级主管部门制定并执行比全国统一的配额免费分配方法和标准更加严格的分配方法和标准;第十四条规定省级主管部门应将有偿分配配额的收益用于促进地方低碳发展与相关能力建设。《管理办法》删除了相关条款,明确将对有偿分配收入实行收支两条线,并纳入财政管理,不再赋予省级主管部门自主设定分配方法、标准与行业覆盖范围以及自行支配拍卖所得用于低碳建设的自主权。

(五)《管理办法》改变核查方式与流程

《管理办法》第二十七条规定由省级生态环境主管部门以“双随机、一公开”方式开展重点排放单位的碳核查工作,核查方式由原来面向全部重点排放单位的全数核查变成了“双随机、一公开”(随机抽取核查对象,随机选派检查机构或核查人员,核查情况及结果及时向社会公开)的随机核查,提高了监管效率,与《编制说明》中强调的“责任关口前移,强化企业责任”、“体现‘企业自证’原则”相符,同时在委托核查机构进行核查之外,主管部门也可以利用生态环境系统现有的队伍力量开展核查,对核查工作更为重视。《管理办法》中对于重点排放单位监测计划发生重大变更不再需要此前的申请、审批,而只需要重点排放单位向省级主管部门报告变更情况,简化了流程,由事前监管改为了事中、事后监管,更有时效性,体现了“放管服”改革精神。

此外,《管理办法》删除了原《暂行办法》第二十九条有关复查的相关条款,新增了第三十一条关于抵消机制的条款。在第三十一条中,规定了可用国家核证自愿减排量(CCER)抵消不超过5%的经核查排放量,且CCER应来自重点排放单位组织边界范围外的减排项目,体现了碳市场对于减排项目的鼓励和扶持作用。

(六)《管理办法》强调信息披露的重要性

《管理办法》新增了四条与信息公开、信息披露和社会监督等方面相关的条款,其中第三十五条“主管部门信息公开”对国家、省级与市级主管部门应及时公开的各类信息做了较详细的规定;第三十七条“风险管理与信息披露”规定了注册登记结算机构和交易机构应建立风险管理预案、风险管理机制以及信息披露制度;第三十九条“社会监督”和第四十条“公众举报”明确鼓励公众、媒体对交易活动进行监督,并向主管部门举报违法违规行为,增加了全国碳交易市场的透明度,体现了《编制说明》中“以信息公开方式加强监管力度”的思路,提高监管效率,有利于促进市场良性发展。

(七)《管理办法》明确了对违规行为的惩罚措施

《管理办法》第四十二条规定由省级主管部门对达到重点排放单位标准但未上报的企业及时纳入管理。由于全国碳市场启动时有些企业可能对此并不了解,或并未开展过符合要求的碳核查工作等原因,可能出现部分达到要求但未上报的企业,本条明确由省级主管部门进行统一管理,与由省级主管部门负责开展碳核查工作的规定相对应。《管理办法》第四十三条、第四十四条分别对未按规定报告和未履约主体的惩罚措施进行了明确规定。除1到3万元的罚款外,还可由省级主管部门对其下一年度的碳排放配额进行对应核算差值部分或欠缴部分的等量核减,并向监管、税务、金融等其它相关管理部门通报,实现联合惩戒。这一规定将对重点排放单位产生较大约束力,有助于促使企业的上报与履约过程更符合相关规定。

二、《管理办法》发布的意义

(一)指导全国碳市场建设工作

在全国碳市场各项工作加速推进的时期,具有更高法规层级的《碳排放权交易管理暂行条例》由于立法程序复杂等原因至今未能出台,《全国碳排放权交易管理办法》作为生态环境部出台的部门规章,可以在当前时期起到约束作用,对全国碳市场进行交易的各项准备工作做出部署,指导全国碳市场建设工作,并在《条例》出台之后起到互补作用,从而有效促进全国碳市场建设与运行各项工作的推进。

(二)提出全新的监管体系与思路

《管理办法》规定了由国家、省、市三级主管部门构成的三级监管体系,并分别对三级主管部门所要做的工作进行了详细说明,有助于各级政府协调配合,提高监管效率。《管理办法》遵循“企业自证”与“放管服”的监管思路,简化监管流程,提倡事中事后监管,同时提高核查效率,更加强调市场的作用,将市场决定资源配置放在首位,同时加强信息公开、信息披露与惩罚力度,鼓励公众与媒体监督,增加市场透明度,可以进一步提高全国碳市场的运营效率,激发各类参与主体的热情与创造力,从而推动全国碳市场的持续健康发展。

(三)促进相关行业低碳转型

《管理办法》明确提出将同时采用免费分配与有偿分配两种方式对初始碳排放额度进行分配,并将逐步提高有偿分配的占比,同时预留一部分配额用于市场调节和重大项目建设,这将对碳市场相关行业的发展起到一定的引导作用。在明确的分配制度与市场调节制度出台后,与碳市场有关的行业将可以结合公开信息对碳价走势进行更有效的分析,并且将未来逐步提高的有偿分配比例和碳价纳入企业发展战略进行考虑,引导相关行业的企业提前为低碳转型做出充分准备。此外,更高比例的有偿分配配额也将使化石能源的竞争力相对于清洁能源进一步下降,将对电力、制造业等各行业产生深远影响,促使相关行业更快低碳转型。

(四)对其他工作起到引导的作用

《管理办法》对全国碳市场各方面进行了较为详尽的规定,同时提到了由于部门规章法律层级不够等原因未能规定的内容将由《条例》进行规定,从而对下一步工作进行了指引。相关行业可以按照《管理办法》的规定提前布局,《条例》将可以按照《管理办法》已规定和未规定的内容进行调整,从业人员也可以找到更明确的工作方向,提高从业人员的积极性。同时,《管理办法》的出台也将为排污权、水权等环境权益交易相关规定的出台提供重要参考,促进整个环境权益市场活跃发展,促进各类污染物协同治理和资源节约利用。

三、对《管理办法》的反馈建议

《管理办法》第二十七条规定由省级生态环境主管部门以“双随机、一公开”方式开展重点排放单位温室气体排放报告的核查工作。应对“双随机、一公开”的抽取比例、过程等做更进一步的明确。抽取比例过低会降低企业违约成本预期,提高违约概率,从而造成碳价的不真实和市场调节机制的失灵,对碳市场的健康运营与发展不利,但过高的比例又会造成效率降低与资源浪费,无法体现随机抽取相比于全数核查的效率优势。其次,由于CCER须用于抵消“经核查排放量”,可能与“双随机、一公开”存在冲突,如果希望使用CCER进行抵消的企业并未经过随机核查过程,将可能导致抵消过程变得更繁琐,应对此进行明确。此外,对于CCER来源的描述是“重点排放单位组织边界范围外”,应准确定义“组织边界范围”,例如是否与温室气体核算体系(GHG Protocol)中对“组织边界”(organisational boundaries)的定义一致,以及其余与法律、经济活动相关的问题等,避免实际抵消过程中出现歧义理解。

(二)细化市场调节机制

《管理办法》第二十三条规定由生态环境部负责建立全国碳排放权交易市场调节机制,与《暂行办法》第二十三条所述“国务院碳交易主管部门负责建立碳排放权交易市场调节机制”相比并无根本区别,并未对碳市场必须具备的市场调节机制进行细化。建议在全国碳市场启动初期就对市场调节机制做出规划,在维持碳市场稳定的前提下不过分干预市场,维护市场有效性。可在配额分配时预留一定比例的配额用于稳定市场,并做好信息公开工作,增加碳市场信息公开化和透明度。同时要设置预留配额的动用条件,例如学习欧盟的市场稳定储备(MSR)机制,根据当年的剩余配额数量决定增加或削减下一年的配额数量来保持流通中的配额数量始终符合市场需要,从而稳定碳价;或学习美国加州碳市场的市场调节机制,以碳价为调节依据,在市场碳价高于某一临界值时才能对预留配额进行公开拍卖等。

(三)做好试点与全国碳市场的衔接

《管理办法》第六条规定参与全国碳排放权交易市场的重点排放单位,不重复参与各碳交易试点市场。应加快制定细则,做好试点与全国碳市场的衔接工作。由于从试点碳市场到全国碳市场的衔接涉及各试点碳市场已纳入的主体目前仍持有的配额结转和不同碳市场差异较大的碳价等问题,对于试点碳市场配额向全国碳市场配额应进行转换、过渡或注销以及如何给予试点已参与交易、做过减排努力的企业应得的奖励等,需要进一步做出科学合理、能够兼顾平等与效率的方案。

作者:

周杰俣 中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员