新冠疫情在一定程度上暴露出我国应急管理体系和公共卫生法律体系的诸多短板和弱项。针对这些突出问题，习近平总书记在参加十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时强调，要加快构建系统完备、科学规范、运行高效的公共卫生法律法规体系，健全权责明确、程序规范、执行有力的疫情防控执法机制，普及公共卫生安全和疫情防控相关法律法规，提高全民知法、懂法、守法、护法、用法意识和公共卫生风险防控意识。基于此，本文梳理我国公共卫生法律体系的现状和不足，并从“全周期管理”的视角提出改进建议。
一、当前我国公共卫生法律体系的薄弱环节
目前，我国已经形成一整套疫情防控和公共卫生法律制度。从1956年最早的应对公共卫生事件《防止沥青中毒办法》到最新全国人大常委会加快修改完善的《生物安全法》，国家在已有的法律基础上，逐步形成包括传染病防治法、食品安全法、职业病防治法、野生动物保护法和生物安全等在内的一系列的法律法规。这些法律法规一起构成了我国应对突发公共卫生事件的法律体系，为公共卫生应急管理提供基本的法律依据。然而从实际上来说，我国在公共卫生领域的治理如同网络领域治理一样，虽然具体领域的法律法规都有涉及，但缺乏一个具有统领性地位的根本大法。这样造成的后果是，一旦有公共卫生卫生事件发生，公共主体在法律适用和行政执行上就会存在选择难题，进而导致公共卫生应急管理的不规范和不科学。另外，由于基础性、综合性基本法律的缺失，相关治理主体和行动者在公共卫生领域的执法理念在停留在人本主义阶段，公共卫生治理法治意识淡薄，进而影响公共卫生事件不同阶段的应对和处理工作。具体来看，我国公共卫生法律法规体系存在以下薄弱环节：
一是公共卫生领域立法较为碎片化，前瞻性不够。一方面，我国目前应对突发公共卫生事件的法律法规通常是分散在不同领域，或者出现交叉、重复甚至抵触，彼此之间没有建立协调统一的关系。以传染病为例，现行传染病防治法将传染病分为甲、乙、丙三类。但此次的新冠肺炎并不在传染病防治的法律规定范围之内，因此国家卫生健康委员会将新冠肺炎定性为乙类传染病，对它采取甲类传染病的预防、控制措施。并且，很多立法主要是针对单一事件发生，立法过程缺乏有效性和科学性，立法部门化、利益化现象依然存在。另一方面，随着健康中国战略的施行和新医改的不断深化，公共卫生领域出现诸多新动向和新态势，而相关部门的立法则滞后于实践的发展。全国人大代表、民盟甘肃省委副主委、甘肃省卫生健康委主任郭玉芬指出“许多法律都是在突发事件发生之后被动立法或倒逼制定的结果。”她举例说，1988年上海甲肝流行后，1989年颁布了传染病防治法；2003年“非典”后，颁布了突发公共卫生事件应急条例。“公共卫生立法前瞻性不够。”长期来看，不利于重大疾病预防控制，也不利于公共卫生事业健康有序发展。她就此建议，进一步加强公共卫生立法的前瞻性。
二是公共卫生领域的法律偏重后果控制而忽视风险预防。梳理我国公共卫生领域法律如《传染病防治法》、《食品安全法》、《职业病防治法》以及《医疗事故处理条例》等发现，这些法律法规普遍属于事后法律救济模式，被动地应对已经出现的公共卫生危机事件，而不能对还未发生的风险进行预防和干预。随着经济社会发展,我们正日益进入一个风险社会，人们在面临的新型传染病和生物安全风险越来越多。正是这些不确定的公共卫生风险直接对人民群众的生命和财产安全产生重大威胁，其波及面越来越广，危害也越来越大。防范化解公共卫生风险，需要我们以法治化的思维应对诸多不确定性，既要着眼重大公共卫生事件，也要着眼一般生物安全威胁；既要着眼公共卫生风险本身，也要着眼其衍生危害，进而在法律层面积极探索公共卫生风险的科学预防。
三是公共卫生法律人才培养存在短板和不足。当前国内部分高校公共卫生学院学科建设重预防、轻应急，公共卫生领域法律人才严重短缺。要想对突发性公共卫生事件实现常态化管理，一个不可或缺的步骤就是要让国家公共卫生应急管理的法律人才培养和学科建设常态化。据全国政协委员、福建省立医院内分泌科主任侯建明介绍,目前全国3000多所大专院校中设有公共卫生与预防医学专业、设立公共卫生学院的只有80多家，且这些公共卫生学院的课程设置往往重预防、轻应急。而公共卫生应急管理需要文、理、医、工、经、公共管理等多学科综合，法律人才在公共卫生应急管理中同样不可或缺。应鼓励高校设立公共卫生法律学院，尤其是传统的文理工科强校，加强公共卫生法律学科建设，前瞻性把公共卫生法律建设和人才培养纳入公共卫生法律体系中。
二、我国公共卫生法律体系建设的建议
中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长王晨2月27日主持召开全国人大宪法法律委、常委会法工委负责人会议，研究加强公共卫生领域立法工作。他强调，针对此次疫情暴露出的问题和短板，要明确思路，统筹布局，勇于担当，狠抓落实，认真梳理涉及疫情防控、公共卫生等方面的法律规定，从建立健全长效机制入手，有计划、分步骤修改野生动物保护法、动物防疫法，对修改传染病防治法、国境卫生检疫法、突发事件应对法等进行深入评估。在初审基础上，抓紧修改完善出台生物安全法。全面加强公共卫生领域相关法律法规建设，推动应急反应、疾病防治、物资保障等体制机制的改革完善，提升应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。要宣传普及决定的精神和内容，增强全民公共卫生法治观念，推动全社会形成科学健康文明的生活方式。为此，提出如下建议：
重视公共卫生事件的金融扶持和法治应对。重大传染病和突发型公共卫生危机的金融扶持主要是为了评估事件造成的危害与影响，从风险防范与危机管理过程中给予及时的和必要的资金支持。而法治应对则是从法治角度来处理事件后的恢复、追责等工作，从而进一步完善公共卫生事件结束后的法律体系建设。例如中国在2003年SARS之后：一是加大对于突发公共卫生事件的资金扶持；二是重视公共卫生管理中的财政金融专业人才配备（曾担任财政部副部长的高强任卫生部长）；三是加强建立与国际方面的系统性合作与交流；四是全力推行政务公开和信息透明制度，重视社会组织的作用；五是扩大国家安全的范畴。这些资金扶持和法治应对，使得公共卫生事件的法治应对常态化。从一定程度来说，突发性公共卫生事件的应对需要社会各界联防联控，做到这一点，除了建立一个应急系统和机制，也非常需要有一整套包括资金扶持的法律条文来保证。所以，要进一步建立完善公共卫生事件恢复阶段的法律体系，对各级政府机关、医疗机构和公共卫生机构等不同部门在事后所承担的职责给予明确规定，从而主动适应新型传染病和重大公共卫生事件种类多样、风险复杂、后果极度不确定的情况，为危机事后阶段的国家安全治理与法律规制建言献策。
公共卫生的立法重在事前预防和化解风险。由法律本身具有滞后性，法律对于面对突发性公共卫生事件时很难做出具体详细的规定，很多时候相关部门会以公告、通知、司法解释等文件来弥补事前立法的不足。因而，在“全周期管理”理念的指导下，立法部门同样需要重视事前的立法预防。一方面要对公共卫生风险发生的可能性及其可能造成的危害等评估和预策，提前制定相关预防和干预的条文，使相关机构和部门提前进入警戒状态，从而在法律规范层面有效做好应对工作。譬如在《野生动物保护法》中增加预防公共卫生风险的条款，在《传染病防治法》中纳入公共卫生风险评估的相关规定，在《生物安全法草案》中增加卫生行政部门联合监管、协同应急等内容。另一方面对公共卫生发展过程中出现的新问题和新现象要有所考虑和前瞻。当前互联网医疗、纳米医疗器械、人工智能以及健康医疗大数据等技术的出现给医疗卫生领域带来诸多意想不到的变化，此类应用的安全性和规范性还需进一步完善。这就需相关部门在事前的公共卫生立法上加强服务监管，以前瞻的规制应对不确定的风险，从根本上预防和消除危害的产生。
完善公共卫生事件过程中应急管理的法律法规。公共卫生事件的应对亟需相关主体快速响应、综合施策。但应急管理过程中会涉及不同部门和公共卫生、医疗、医保以及管理执法等不同领域，这就需要公共卫生法律法规覆盖到危机应对的整个过程，使得相关部门有法可依。因而，立法机构要不断修订和调整公共卫生事件应急管理事中的法律依据，加快制定配套法规政策和实施细则,增强其可操作性。譬如，我国公共卫生事件应急管理过程主要涉及《中华人民共和国传染病防治法》、《重大动物疫情应急条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等法律规范。由于近年来我国行政机构改革、治理现代化和法治化的发展，亟需立法机构在公共卫生应急管理的法制建设进行更新，促使卫生行政机关由行政管理向法治管理的转变，强化卫生法治建设、促进依法行政。正如习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议时强调的那样：“当前，疫情防控正处于关键时期，依法科学有序防控至关重要。疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，在法治轨道上统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”
作者：
方 彪 中央财经大学绿色金融国际研究院健康金融课题组成员，上海交通大学健康长三角研究院研究人员
研究指导：
任国征 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员，健康金融实验室（数据库）主任
