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IIGF观点 | 吴倩茜：“十五五”碳达峰行动方案的金融逻辑——从产业减排任务到金融有效支持

发布时间：2026-07-18

2026年7月，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》），提出到2030年单位国内生产总值二氧化碳排放比2025年降低17%，非化石能源消费占比达到25%，确保如期实现碳达峰目标。围绕这一目标，《行动方案》部署能源结构调整、产业绿色低碳转型、建筑和交通低碳化，并对资金、价格、市场和数据等支撑机制作出安排。

国家发展改革委有关负责同志在答记者问中指出，《行动方案》是“十五五”时期实现碳达峰目标的路线图和施工图，并将重大工程视为目标任务的重要支撑。从金融视角看，工程和产业投资空间只是第一层含义。更需要回答的问题是：政策任务落实到产业和企业后，会形成什么性质的资金需求；金融在什么条件下、以什么方式提供支持。金融机构支持的直接对象是承担任务的企业和具体投资活动，政策目标则提供方向、约束和制度条件。

一、政策进入任务落实阶段，碳约束加快向产业传导

与2021年《2030年前碳达峰行动方案》相比，本次《行动方案》以2025年为新基期，对“十五五”时期的碳强度下降提出独立目标。两项目标的基期和口径不同，不宜简单比较力度，但新基期使未来五年的降碳成效具有相对独立的评价口径。与此同时，按照2024年确立的碳排放双控制度体系安排，“十五五”期间碳排放双控将正式实施，并通过地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价和产品碳足迹逐步向微观主体传导。

这一变化使碳约束更直接地影响企业的投资和经营决策。能源企业需要建设清洁电源、输电通道和调节资源；高碳企业需要更新设备、调整工艺和替代燃料；园区及公共机构需要改造能源系统；链主企业还需管理供应链排放。政策任务由此转化为新增建设、存量改造和经营调整，并进一步形成资本金、建设资金和运营资金需求。

《行动方案》将资金支持、价格政策和市场化机制连续部署，也说明融资问题不能单靠增加金融产品解决。产业任务首先要形成清晰的投资活动；价格和市场机制需要将系统价值、节能效益与环境价值转化为成本或收入；财政和基金需要承担公共性、示范性及早期风险；统计核算和披露体系则为绩效评价提供数据。金融支持处于这套实施机制之中，其有效性取决于前后环节能否衔接。

2021年方案提出“研究设立国家低碳转型基金”，本次《行动方案》调整为“设立”，并进一步提出加强绿色金融和转型金融产品服务供给、鼓励开展投融资碳核算以及推动资产组合绿色低碳转型。这些变化拓展了金融参与存量转型和持续管理的制度空间，但基金规模、出资结构、管理机构和投资边界仍待配套文件明确，现阶段不宜据此推导具体资金规模和投向。

二、产业任务将形成三类融资逻辑不同的投资需求

第一类是清洁供给扩张及其配套系统建设。《行动方案》继续扩大风电、光伏、水电和核电等非化石能源供给，同时部署跨省输电、抽水蓄能、新型储能、虚拟电厂和需求响应能力。其中，成熟电源和输电项目通常具有相对清晰的建设边界和收入基础；储能、虚拟电厂及需求响应等系统支撑项目，则更依赖容量补偿、辅助服务、峰谷价差、调用频次和地方市场规则。同属能源转型方向，现金流的确定性和融资期限可能差异明显。

第二类是传统高碳行业的存量改造。《行动方案》提出煤电向支撑性、调节性电源转型，开展煤电低碳化、热电解耦和煤化工低碳化改造，并推动重点行业设备、装置和工序节能降碳。相关投资除设备和工程投入外，还可能伴随停产改造、原燃料替代、成本上升、产能调整及退出安排。金融机构需要同时判断改造的必要性、企业整体偿债能力和长期转型路径。对于可能显著延长高碳资产寿命的项目，还需识别其是否妨碍后续深度转型。

第三类是园区和终端用能的系统改造。零碳园区、零碳工厂、绿色算力设施、建筑节能、清洁供热和交通补能设施，往往由多个子项目和实施主体共同构成。园区平台、链主企业、单体企业和能源服务商在投资、使用和付费关系上各不相同。园区称号或试点资格能够提供政策信号，却不能替代对借款主体、合同关系和还款来源的分析。部分公共设施适合政策资金或长期资本，具有明确收费机制的工程项目才更容易承接商业债务融资。此外，《行动方案》鼓励链主企业和中央企业带动产业链上下游协同转型，金融支持对象将由集中的大型项目延伸至设备更新、合同能源管理、供应链改造和产品碳足迹管理等更为分散的场景，对金融机构的产品灵活性和服务覆盖面提出新要求。

由此可见，《行动方案》提供的是产业行动和潜在投资场景，并非可以直接套用的金融资产清单。金融机会来自任务实施引起的资本开支和经营变化，其能否形成业务，还取决于实施主体、项目阶段、收入结构及风险分担安排。

还应注意，上述需求的紧迫性不仅来自国内考核约束。“十五五”期间，欧盟碳边境调节机制（CBAM）进入实质征收阶段，国际可持续准则理事会（ISSB）披露框架陆续被全球主要资本市场采纳，钢铁、化工、铝业、建材等出口导向行业的转型进度将直接影响其产品的成本竞争力和市场准入。传统高碳行业的存量改造由此兼具国内达标与国际竞争的双重驱动，金融机构评估相关行业融资需求时，宜将出口敞口、国际碳价传导和跨境披露要求纳入前瞻性判断。

三、金融有效支持的关键，在于完成四类适配

（一）支持对象与实施主体相适配

金融机构首先需要明确由谁投资、谁形成资产、谁使用改造成果以及谁承担付费责任。企业自主实施的技改项目，通常依赖企业主营业务现金流；能源服务商投资的项目，主要依赖节能效益分享、供能或运维收费；园区平台组织的项目则需区分经营性工程、公共设施和政府支出责任。项目具有减排价值，不代表借款主体自然具备偿债能力；主体信用较强，也不能掩盖项目收入机制和技术路线的不确定性。

对于高碳行业改造，主体转型计划是识别连续投资需求的重要依据。金融机构可以据此了解企业未来五年的设备更新、能源替代、工艺重构和退出安排，再将单项融资与行业路径和企业资本开支序列相联系。转型计划同时用于排除缺乏长期路径、仅以改造名义延续高碳产能的项目。

（二）资金工具与风险承担相适配

技术成熟、建设边界和现金流较清晰的新能源、输电、设备更新及常规节能项目，可以主要使用项目贷款、技改贷款、债券和融资租赁。存量高碳行业改造可以结合转型贷款、转型债券和绩效挂钩融资，将资金用途、阶段性目标和融资条件相联系。处于示范阶段的长时储能、绿色燃料深度替代和碳捕集利用与封存项目，往往需要政策资金、产业资本和政府投资基金承担更多早期及技术风险，商业债务资金宜在工程条件和风险分担机制逐步清晰后进入。

国家低碳转型基金的核心价值应落在商业资金难以独立承担的环节，包括示范技术、公共属性较强的基础设施和转型压力集中的区域。后续制度需要避免公共资金替代已经具备市场化融资条件的项目，也需防止仅以撬动倍数评价基金成效，而忽视实际减排、财务可持续性和退出安排。

（三）融资期限与偿债来源相适配

《行动方案》第十八条部署新能源价格结算、容量电价、可靠容量补偿、分时价格、需求响应价格和供热计量等机制。这些机制决定储能、虚拟电厂、煤电灵活性改造和供热项目的系统价值能否转化为项目收入。金融机构应对不同性质的收入分层评估：合同期内明确的节能收益以及政府或电网支付的固定服务费用，可作为相对稳定的第一还款来源；容量补偿、辅助服务等依赖市场规则和调度频率的收入，需结合规则有效期、历史调用记录和结算周期审慎测算，并设置合理的折扣系数；碳资产变现、绿证价格和绿电溢价等权益类收益受资格、供需和价格波动影响，不宜纳入基准偿债情景，仅可作为增信补充因素考量。对于示范性项目或主要依赖新型市场机制的项目，长期合同、付费主体和结算安排的清晰程度，将直接影响商业债务可以进入的规模和期限。

政策方向不能直接替代可执行现金流。只有计价方式、支付主体、合同期限和实际结算相对明确，相关收益才能进入授信模型。对主要依赖未来市场规则的项目，需要按保守、中性和压力情景开展敏感性分析，检验电价、利用小时、调用频率、建设成本和结算周期变化对偿债覆盖率的影响，并使贷款期限、宽限期和还本安排与项目投产及收入成熟节奏一致。

（四）融资约束与转型绩效相适配

《行动方案》同步部署企业可持续披露、产品碳足迹、地区碳排放统计、排放因子数据库和碳足迹背景数据库，并鼓励金融机构开展投融资碳核算。这些制度为识别和核验转型绩效提供基础，但宏观统计、企业排放、项目减排和金融组合核算具有不同边界，不能直接相互替代。

在业务层面，贷前需要明确资金用途、工程基准、预计绩效和数据来源；融资存续期需要跟踪提款、工程节点、设备运行和合同收入；贷后需要核验能耗、产量、排放及现金流变化。绩效挂钩融资还应明确指标重大性、核验责任和未达标处理。投融资碳核算的价值在于支持客户分析、贷后管理和组合评价，不能停留在汇总披露层面。

四、政策落地仍需打通五个制度接口

一是产业任务与金融标准的接口。《绿色金融支持项目目录（2025年版）》为绿色项目提供统一识别基础，但煤电、煤化工和部分工业系统改造仍需转型金融标准进一步界定。后续应明确活动边界、技术门槛、减排计算方法和高碳锁定识别要求，使政策支持方向能够转化为金融机构可执行的项目分类。

二是公共资金与商业资金的接口。国家基金、地方政府投资基金、财政工具、开发性政策性金融和商业金融需要根据公共属性、技术成熟度和现金流承担不同风险。公共资金的作用应体现在补充资本金、支持示范和改善风险分配，商业金融则依据主体信用、合同和现金流提供可持续融资。

三是市场机制与融资合同的接口。电价、容量补偿、辅助服务、碳市场、绿电和绿证共同影响项目经济性，但各自的规则稳定性、权益归属和结算周期不同。地方实施细则、长期合同和真实结算记录，是环境与系统价值进入财务模型的必要条件。

四是碳数据与金融业务的接口。《绿色金融金融业务碳核算技术指南》目前仍处于国家标准制定阶段。在统一标准正式实施前，金融机构可先建立数据来源、质量等级、估算比例和更正机制，并区分政策统计、企业核算、项目绩效和金融归因口径，为后续系统衔接预留条件。

五是外部标准与机构内部机制的接口。转型业务实施周期较长、绩效核验要求较高，外部识别标准还需转化为机构可执行的准入、审查和存续期管理规则，否则难以形成稳定的业务预期和一致的审查尺度。在自主经营范围内，金融机构可在内部资金转移定价、经济资本配置和绩效考核中作出相应安排，并完善专业审查、责任认定和尽职免责机制。在审慎监管和会计处理层面，风险权重计量和拨备计提应遵循现行规则；银行可在内部评级和风险定价中纳入转型因素，涉及监管资本计量和拨备计提时，则应遵循现行监管及会计规则。随着转型资产经营表现和风险数据逐步积累，可进一步评估其实际风险特征，并通过规则评估或试点检验差异化安排的必要性和可行性。

“十五五”碳达峰行动将持续形成清洁能源建设、系统调节能力、传统产业改造和终端用能转型等资金需求。金融支持需要沿着产业任务向下识别具体主体、投资活动和交易关系，再依据项目成熟度、现金流和风险属性配置资金。未来五年，识别可信转型、评估可持续偿债来源、核验实际减排，以及建立与之相适应的内部激励约束机制，将逐步成为金融机构支持产业低碳转型的基础能力。

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