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IIGF观点 | 吴倩茜：“十五五”规划下全面绿色转型的金融体系实践浅析

发布时间：2026-03-18

从“十三五”时期到“十五五”时期，我国绿色发展战略呈现出较为清晰的递进脉络。若将这一过程放在国家发展方式转型的大背景下观察，可以看到绿色发展经历了从理念导入、政策体系建设到治理机制强化的演进。这一演进的内在逻辑在于：随着碳约束机制从鼓励性政策走向强制性管控，企业和地方政府的成本收益结构随之改变，进而带动融资需求的结构性重组——绿色项目的融资可得性固然重要，但高碳行业转型改造、区域生产力再布局、供应链脱碳等新型需求正在快速成长，且其风险特征、收益周期和现金流结构均与传统绿色项目存在本质差异。正是这一链条，决定了金融体系的功能定位必须随之深化。

与前两个五年计划相比，“十五五”时期的特殊性在于绿色低碳要求开始更深地嵌入宏观调控、产业布局、区域协调和微观主体行为之中。对绿色金融而言，这意味着其功能定位也在发生变化，支持绿色增量投资仍然重要，但更核心的任务，正在转向将碳约束、产业转型与资本配置机制连接起来，推动政策目标向企业决策、项目选择和市场定价有效传导。

一、顶层规划的绿色发展战略演进脉络

早在“十二五”时期，绿色发展取向即已进入国家规划部署，并在节能减排、循环经济、生态保护和应对气候变化等领域形成系统安排。“十三五”时期，绿色发展的战略意义首先体现在国家发展理念层面的确立，绿色金融则在同期配套政策中完成制度破题。2016年七部委印发《关于构建绿色金融体系的指导意见》，提出动员和激励更多社会资本投入绿色产业、更有效抑制污染性投资，并围绕绿色信贷、绿色债券、绿色基金、环境权益交易等工具搭建了较为完整的政策框架。这个阶段的绿色金融，主要服务于绿色产业增量扩张和环境治理融资，政策重心在于“建体系、立规则、做试点、扩规模”。

“十四五”时期，全面绿色转型与“双碳”目标的提出从根本上重塑了政策需求结构。国家规划纲要将“推动经济社会发展全面绿色转型”置于更重要位置，明确完善能源消费总量和强度双控制度，并提出积极稳妥推进碳达峰碳中和。在这一阶段，绿色信贷、绿色债券等工具规模持续扩大，全国碳排放权交易市场正式启动，绿色发展开始从部门性议题上升为经济发展方式转型的核心约束之一。然而，这一时期也积累了若干结构性问题。从政策传导层面看，部分省份在落实能耗双控考核过程中出现了“一刀切”式限电现象，暴露出行政执行扭曲风险。从金融层面看，碳市场仅覆盖电力单一行业，流动性不足，市场价格信号的引导功能尚未有效发挥；转型金融相关标准虽已陆续出台，但高碳行业低碳转型的融资渠道总体仍欠畅通；信息披露与风险计量之间的协同尚未完全形成。这些构成了“十五五”规划需要重点回应的政策背景。

进入“十五五”时期，国家规划纲要已将“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”单列成篇，并提出到2030年如期实现碳达峰目标、单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%、清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成等目标。更重要的是，规划将绿色转型推进到了更具操作性的制度层面，明确全面实施碳排放总量和强度双控制度，稳步推进地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等制度安排。由此可以看出，“十五五”时期绿色发展的政策重点，已进一步转入碳约束硬化、治理链条下沉和资源配置机制重构的新阶段。

二、“十五五”规划中的绿色转型：宏观目标的传导链条层层压实

“十五五”最值得关注的制度变化，是碳约束机制的进一步强化。规划将全面实施碳排放双控作为关键制度安排，并推动相关要求向地方、行业、企业、项目和产品层面持续传导。围绕这一变化，可以从能源转型逻辑调整、多层级治理链条下沉和产业空间重构三个方面理解其对绿色金融的影响。

（一）从能耗约束转向碳约束，重塑能源转型逻辑

能耗双控强调能源消费总量与强度管理，对高耗能扩张形成约束；碳排放双控则更直接锚定温室气体排放结果，使政策重心由单纯控制能源投入，转向控制碳排放绩效。两者之间存在一个关键的制度性差异：在能耗双控框架下，可再生能源消费量也计入能源消费总量，会在一定程度上挤压清洁能源项目的配额空间；转向碳排放双控后，这一约束对清洁能源消费的限制大幅消减，从而为可再生能源替代、新型电力系统建设和高耗能行业低碳改造释放了更明确的制度激励空间——这正是“制度空间释放”的实质机制。也正因此，规划同时部署新型能源体系建设、扩大绿电应用、加强重点行业节能降碳改造和全国碳市场建设，这几者共同构成能源低碳转型的系统框架。

（二）从国家目标向地方、行业、企业、项目、产品多层级穿透

规划明确提出地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等制度安排，这意味着碳约束将不再停留在宏观层面，而是逐步成为投资审批、产能治理、供应链管理和产品市场准入的重要变量。具体而言：固定资产投资项目的节能审查和碳排放评价要求预计将进一步收紧，并对项目备案及融资可行性产生直接影响；产品碳足迹核算与碳标识认证制度的建立，将使碳排放表现进入产品采购标准和供应商评级体系，进而改变企业的市场竞争逻辑；新建和改扩建高耗能高排放工业项目须实施碳排放等量或减量置换，则在存量约束条件下重塑了产能格局和资本支出决策。这些变化共同作用，将显著影响高碳行业企业的中长期融资需求结构、资产质量走向和信用风险特征。

此外，绿色低碳发展的制度影响也在向国家安全、产业安全和外贸竞争力等领域外溢。特别是欧盟碳边境调节机制进入实质推进阶段后，出口企业面临的碳成本约束正通过供应链进一步传导，并逐步影响相关行业的融资评估与信用判断。

（三）从碳约束深化到产业体系的空间重构

长规划提出推动重点行业节能降碳改造，推动高载能产业向可再生能源富集地区有序转移，探索产业转出地和承接地在税收、用地和碳排放指标等方面的利益分享机制，这意味着“十五五”的绿色转型正在进入空间重构阶段，其关键已不仅是单体项目和单个企业的技术升级问题，还涉及全国范围内生产力布局优化、区域间生产力布局的再组织和比较优势重塑，以及由此带来的地方利益再分配。绿色转型开始与区域协调发展、资源安全和产业安全更紧密地结合，绿色政策的空间属性显著增强。对金融体系而言，这将带来跨区域银团融资、园区基础设施融资、地方基金协同、风险补偿和收益分配机制等一系列新的制度需求。

三、“十五五”时期绿色转型重点场景及其金融需求

随着碳约束逐步向行业、企业和项目层面传导，企业面临的变化已不仅体现为合规成本上升，也体现为融资需求结构的调整。转型改造、产能退出和区域重组所产生的资金需求，在风险特征、收益周期和现金流形成方式上，与传统绿色项目存在明显差异。这一结构性变化，也在重塑“十五五”时期绿色金融的功能边界。绿色金融既要继续支持新能源、节能环保等低碳属性较为明确的绿色活动，也要覆盖工业技改、零碳园区、基础设施升级、供应链脱碳等处于转型过程中的场景，即具备明确减排方向但尚未达到成熟绿色标准的经济活动。与此同时，绿色金融关注的重点，也将由融资可得性进一步延伸至转型质量识别、风险定价、绩效验证和长期资本匹配等方面。

（一）碳市场扩围与碳资产管理需求

“十五五”时期，全国碳市场有望进一步扩大覆盖范围，并逐步纳入钢铁、水泥、铝、化工等高排放行业。这一扩围预计将从多个维度影响绿色金融格局。首先，随着更多行业纳入碳约束范围，控排企业的碳配额和相关碳资产在经营决策和财务安排中的重要性将上升，由此可能带动碳质押融资、碳租赁以及其他碳资产管理类金融工具的发展需求。其次，覆盖行业扩大后，碳价格对高碳资产未来现金流和估值水平的影响将更为明显，银行等金融机构开展环境压力测试和碳敏感性分析的必要性也将相应增强。再次，绿电消费、碳成本变化与融资成本之间的规则联动，可能形成新的定价传导关系，金融机构需要逐步建立能够识别多重政策变量影响的分析框架。

（二）供应链脱碳与中小企业融资需求

“十五五”时期，随着可持续披露要求和供应链管理压力持续上升，大型企业面临的范围三排放（即供应链上下游间接排放）管控需求将向中小配套企业传导，形成产业链层面的系统性脱碳需求。然而，相较于大型企业，中小企业在低碳改造过程中普遍面临融资基础薄弱的问题，主要表现为轻资产特征明显、信用支撑不足、减排收益难以稳定量化等。基于此，供应链内部信用关系的重要性将进一步上升。以核心企业绿色采购承诺或长期合作关系为基础，探索“绿色供应链应收账款融资”“低碳改造专项保理”等模式，有助于将供应链整体减排目标转化为对单个中小供应商的融资支持条件，形成信用穿透与绿色绩效联动的金融安排。这也构成了绿色金融服务对象由大型绿色项目向中小转型主体延伸的一条重要路径。

（三）气候适应性投融资需求

“十五五”时期，绿色金融的覆盖范围预计将进一步拓展至气候适应领域。规划在提升应对全球气候变化能力方面已作出相关部署，涉及极端天气防御、防灾减灾、水资源管理、粮食安全基础设施和沿海城市韧性提升等多个方向。与减缓类项目相比，适应类投资在风险收益结构上通常存在明显差异，其现金流往往更依赖公共定价机制、财政支持或长期制度安排，项目收益也较难通过市场机制直接货币化。同时，这类投资通常以物理风险长期存在为现实背景，其目标更多是降低损失、提升韧性和增强适应能力。基于上述特征，适应类项目在产品设计和风险分担机制上，难以直接沿用现有绿色项目融资框架。未来可重点探索气候韧性基础设施相关专项债工具、与适应绩效挂钩的保险投资联动安排，以及以自然灾害风险再保险为支撑的融资增信机制，从而更好回应适应类投资的融资需求。

（四）自然资本与生态保护修复融资需求

自然资本和生态保护修复领域的融资需求，预计将在“十五五”时期进一步上升。2022年《昆明-蒙特利尔全球生物多样性框架》发布后，生物多样性与经济金融体系之间衔接的议题受到更多关注，相关信息披露、风险识别和治理安排的重要性也在提升。与此同时，“十五五”规划在生态保护修复、生物多样性保护和绿色基础设施等方面作出了较为系统的部署。自然相关财务信息披露框架（TNFD）已进入部分经济体和市场主体的政策讨论与实践探索，其影响在“十五五”期间预计将进一步显现。在此背景下，自然资本核算、生态产品价值实现、碳汇与生物多样性相关权益安排等领域，可能形成新的融资场景。林业、草地、湿地等生态系统的碳汇价值实现路径，以及相关资源与绿色债券、碳信用产品等工具的结合，也有望成为这一时期生态产品价值实现与绿色金融创新衔接的重要探索方向。

四、面向“十五五”绿色转型的金融响应与制度支撑

（一）共性基础能力建设：碳数据、MRV与信息基础设施

绿色金融若要从“标签识别”进一步转向“转型质量识别”，其前提之一在于碳数据、能耗数据和环境绩效数据能够以可靠、标准化、可机读的方式进入金融机构的信用分析和风险定价体系。“十五五”期间，企业碳管理、项目碳评价和产品碳足迹制度的推进，预计将持续产生大量与转型活动相关的数据。若金融机构获取、整合和使用这些数据的渠道仍较为碎片化，则关于精准定价、绩效验证和动态跟踪的许多安排将难以真正落地。因此，建立较为统一的数据报送和共享机制，完善金融机构的数据接入与使用安排，将成为各类机构开展绿色金融业务所需的共性基础条件。监测、报告与核查体系（MRV），与金融授信逻辑之间的接口建设，以及数字人民币在绿色消费券、绿色供应链金融结算等场景中的应用探索，也可纳入这一基础能力建设框架之中。

（二）银行业机构：转型识别、授信重构与气候风险管理

银行业机构在“十五五”时期的重点任务，将由扩大绿色信贷规模，逐步延伸至提升转型识别、风险定价和路径评估能力。授信体系需要更系统地纳入碳排放、能效水平、环境绩效、产品碳足迹和减排路径可验证性等因素，以提升对工业技改、节能降碳改造、零碳园区建设和绿色供应链等场景的识别与评价能力。随着项目碳评价、企业碳管理和产品碳足迹制度逐步推进，碳数据可获得性有望改善，但从静态标签识别转向动态转型路径评估，仍有赖于数据接口、评价标准和内部能力同步提升。在风险管理方面，气候相关风险识别与管控的重要性将持续上升。气候压力测试、高碳资产风险识别以及内部考核和风险治理机制完善，预计将共同构成银行业推进绿色金融的重要方向。

（三）证券、基金与资产管理机构：长期资本形成与退出机制优化

证券、基金与资产管理机构在“十五五”时期的角色，预计将由提供绿色直接融资进一步扩展至支持长期资本形成和优化退出机制。随着绿色基础设施、新能源基地、储能、电网升级和园区低碳改造等中长期投资需求上升，绿色债券、可持续挂钩债券、绿色资产证券化和基础设施REITs等工具的重要性预计将进一步提高。相比单纯扩大产品发行规模，这一领域更值得关注的是信息质量提升、环境绩效可验证性增强、期限匹配改善，以及与减排绩效和转型路径挂钩的融资结构探索。与此同时，随着ISSB气候信息披露标准与国内监管框架的衔接逐步推进，上市公司和大型发债主体的气候信息透明度有望提升，从而为资产管理机构开展绿色投资决策提供更为稳定的信息基础。

（四）保险机构：气候适应保障与灾害风险分散

保险机构在“十五五”时期绿色金融体系中的作用预计将进一步增强。保险资金具有久期较长、规模较大的特点，与绿色基础设施和长期转型投资的资金需求具有较高匹配度。在负债端，保险产品及再保险安排有望在气候适应型基础设施投资保障、绿色建筑性能保障、农业气候风险管理和自然灾害风险分散等方面发挥更大作用。对于财务收益不够稳定的适应性项目，保险机制的介入有助于降低投资者面临的不确定性，并拓展项目融资的可行空间；对于极端气候事件造成的资产损失，再保险安排则有助于在更大范围内分散风险、缓释冲击。随着极端气候事件频率和损失暴露程度变化，物理风险的精算定价能力与金融风险识别能力，也可能逐步成为保险业深度参与绿色金融体系建设的重要基础。

（五）政策性金融与配套机制：弥补市场失灵与提升协同效率

“十五五”时期，政策性金融机构在绿色转型中的作用预计将进一步凸显。对于高碳产能有序退出、跨区域产业转移中的收益分配失衡，以及气候适应类项目财务收益不足等商业金融较难独立覆盖的领域，政策性基金与商业银行的联合介入、沉没成本损失分担机制的设计，以及绿色专项债对市场化融资的撬动安排，都需要更系统的制度支撑。

从更广义的制度环境看，上述各类机构响应能否取得实效，仍取决于财政贴息、风险补偿、碳价格信号、绿电交易安排和MRV支撑机制等是否能够形成较好的协同。若相关配套机制较为薄弱，绿色金融仍可能面临政策方向较为明确、项目现金流支撑不足、金融介入难度较高的约束，这也是当前转型金融实践中较为常见的结构性问题。随着财政支持、风险补偿、价格信号和核查机制逐步完善，金融资源配置效率有望提升，绿色金融也更可能从以政策驱动为主的业务形态，逐步走向更具市场化和可持续特征的发展模式。

五、结语

总体而言，“十五五”规划所推动的，并不仅是绿色金融支持范围的继续扩大，更重要的是绿色低碳要求正以碳双控、项目碳评价、产品碳足迹、区域利益协调、外贸规则适应和政策协同等形式，更深地嵌入经济治理与产业重构过程。在这一背景下，绿色金融所面临的核心任务，也在发生变化。其重点已不仅是为绿色项目提供资金支持，还包括识别具有真实转型价值的经济活动，评估减排与环境绩效的可验证性，回应技术升级、区域转移和政策协同带来的复杂风险，并在气候适应、自然资本等新领域逐步形成更有针对性的分析和融资框架。只有当财政支持、价格信号、风险补偿、信息披露与核查机制能够较好衔接时，绿色金融才更可能由以政策推动为主的业务形态，逐步发展为兼具市场约束、风险识别与资源配置功能的可持续机制。

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