“十五五”是我国经济社会发展承前启后的关键阶段。根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，人民至上和高质量发展被定位为该阶段发展的基本原则。而在全球气候风险持续加剧的当下，需要对影响人民幸福生活以及经济社会可持续发展的气候风险提出重点关注。将韧性建设思维融入经济社会全面规划至关重要，金融领域也应当逐步将气候风险要素纳入投融资决策流程。适应气候变化不仅是对于潜在风险的规避和预期损失的降低，更是对于经济发展的支撑、对于低碳活动的保障，以及对于自然保护、社会公平、人民权益等优先事项的统筹协调，具有重要的经济、社会和环境价值。本文将以《国家适应气候变化战略2035》提出的重点任务为基础，分析我国现阶段适应气候变化目标与当前以及下一阶段重点工作协调的可行性与市场潜力，并为我国适应投融资发展提出建议。
一、《国家适应气候变化战略2035》的重点任务
2022年6月，生态环境部等17部门联合印发《国家适应气候变化战略2035》，对我国至2035年适应气候变化工作做出指导与部署，明确了到2035年基本建成气候适应型社会的总体目标。
作为我国发布的第二份适应战略，《国家适应气候变化战略2035》经过系统的调整和优化，对于重点任务的规划呈现出四点特征。一是将气候变化监测预警和风险管理置于适应任务首位，更加突出系统监测的地位和作用；二是将重点领域适应任务按照自然生态系统和经济社会系统两个维度统筹，视野更加全面；三是兼顾气候特征相对一致性和行政区域完整性原则，建立了多层次的适应气候变化区域格局，提出了覆盖全国八大区域和重大战略区域的适应气候变化任务；四是更加注重机制建设和部门协同，进一步强化了包括财政金融支撑在内的多维度保障措施。
《国家适应气候变化战略2035》提供了经济活动维度的重点适应领域，为地方部署、社会参与和金融支持提供了重要指引。在我国金融领域适应标准相对尚未健全的环境下，适应战略的发布为社会各界明确适应投融资重点支持领域提供了关键参考。在战略提出的五类重点任务中，监测预警与风险管理、自然生态系统适应、经济社会系统适应三大类别构建了适应类活动的核心框架，归纳了从风险监测和管理阶段划分、自然生态系统覆盖划分，以及从经济社会活动类别划分的重点任务。“构建适应气候变化区域格局”进一步为相关重点区域的适应工作聚焦提供了指引，可以帮助经济主体依据具体不同地理空间，有针对性地开展适应性措施或活动。同时，“战略实施”中的强化科技支撑和能力建设维度也是关键的资金需求领域，需要统筹财政和金融渠道予以支持。
表1《国家适应气候变化战略2035》的重点领域和任务
资料来源：《国家适应气候变化战略2035》
根据《国家适应气候变化战略2035》规划，财政金融领域同时承担自身适应和支持适应的双重任务。一方面，在“强化经济社会系统适应气候变化能力——敏感二三产业”部分，新战略首次将金融领域作为敏感二三产业，提出了要防范气候相关金融风险的工作规划，指出要分步分类建立环境信息强制披露制度、健全碳排放信息披露框架、推广金融机构气候风险压力测试、鼓励企业和金融机构开展转型规划等工作。另一方面，在“加强财政金融支撑”部分中，战略从完善财政金融支持政策、推动绿色金融市场创新、构建气候投融资保障体系三方面，明确通过多层次财政金融体系为适应领域提供中长期资金来源。财政金融领域全方位地纳入我国适应气候变化战略框架，是我国适应规划系统性提升的重要体现，也是保障我国经济社会韧性发展的必要基础。
二、中国重点领域适应资金需求展望
根据2018年12月由中国政府向《联合国气候变化框架公约》秘书处提交的《中华人民共和国气候变化第三次国家信息通报》，在2016—2030年间，中国实现国家自主贡献适应目标的资金需求约为24万亿元，年均约为1.6万亿元。其中，主要资金需求来源于基础设施建设，占比58.9%，约半成为交通基础设施和能源基础设施的适应气候变化资金需求；森林和其他生态系统、农业、水资源、人体健康分别占比19.68%、8.1%、7.0%、5.4%，此外还有海岸带和相关海域的适应资金需求。
表2 中国各主要领域及整体适应气候变化投资需求测算
资料来源：柴麒敏、傅莎、温新元等，《中国实施2030年应对气候变化国家自主贡献的资金需求研究》
由于适应气候变化涉及领域繁多，气候风险建模和资金测算难度较大，关于中国适应资金需求的研究较少，目前暂无资金测算数据更新。2023年12月，中国提交《中华人民共和国气候变化第四次国家信息通报》，其中对于2021-2030年均以及2021-2060年均适应资金，沿用了第三次国家信息通报的原有数据，即年均约为1.6万亿元。而随着气候变化的风险增加，中国应对气候变化适应资金需求应当呈持续加速增长态势。
在即将进入“十五五”的关键节点，建设气候适应型社会将是当前和今后一个时期积极应对气候变化、全面推进美丽中国建设的重要任务，为中国构建了新阶段下的适应资金需求。从气候风险变化趋势看，城镇区域将面临高温热浪、强降雨引发的内涝以及阶段性电力供给紧张等风险，需要结合城市更新和基础设施建设，稳步推进花园城市、海绵城市以及城市韧性能源供给系统建设，提升城市系统对极端气候事件的适应能力和运行韧性。以农业功能为主的地区，应重点防范高温、干旱、暴雨和病虫害等灾害风险增加带来的影响，通过加强农业基础设施和防灾减灾能力建设，推进气候智慧型农业发展。以生态功能为主的地区，需要系统评估气候变化对生态系统的影响，因地制宜优化生态保护和修复措施，同时加强森林、草原火灾等风险的预防和管理。
我国深入实施以人为本的新型城镇化战略进程将是城镇区域气候韧性建设的关键时期，预计将伴随着大量的资金需求。2024年7月，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，其中在实施城市更新和安全韧性提升行动中提出要扎实推进城镇老旧小区改造、保障性住房建设、城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设“三大工程”、加强城市洪涝治理、实施城市生命线安全工程、推进绿色智慧城市建设等工作，均响应了城镇区域气候适应能力建设的内在需求。根据国家发改委测算，我国城镇化率提高1个百分点，每年可以新增2000多亿的消费需求，可以拉动万亿规模的新增投资需求。2024年末，我国常住人口城镇化率达67%，比上年末提高0.84个百分点，虽然增速已较五年前的1.21个百分点显著放缓，但随着新型城镇化建设进入提质增效的新阶段，依旧会带来数以万亿级的投资需求。以城市地下管网建设改造为例，经国家发改委初步统计，未来5年需更新改造燃气、排水等各类管道约60万公里、能够创造约4万亿元的投资需求。
气候智慧型农业（CSA）协同气候变化和农业发展，为以农业功能为主的地区带来了新的发展空间。气候智慧型农业是一种可持续农业的发展模式，可以通过提升农业系统的气候适应性，保障农业的产量和收入，同时在可能的情况下降低或避免温室气体排放。例如，农业无人机通过提高作物监测精度、精准水分管理、减少化学品使用、优化农业生产决策，提高农业系统的气候适应性，目前已在安徽等省份规模化应用。据统计，2024年，中国使用了超过20万台农业无人机，作业超过26亿亩次，形成了约130亿元的飞防市场规模；截至2025年6月，全球农业无人机保有量达50万架，累计节水约3.3亿吨、减少碳排放4258万吨，同时具有显著的气候适应和减缓效益。据中国民航局预测，2025年，我国低空经济市场规模将达到1.5万亿元，2035年有望达到3.5万亿元。随着该领域的发展，无人机将迅速融入各类农村应用领域，从农业保护到森林火灾预防、水资源检查、农村物流和旅游业，持续提升农业地区的气候风险防范能力和可持续发展能力。
生态区域的气候适应建设可与生物多样性保护充分协同，但资金缺口依旧巨大，有待持续探索基于自然的解决方案和多方合作的融资路径。自然生态系统是有效抵御和调节气候变化影响的关键屏障，不仅为人类提供了重要的物质、调节和文化服务，还是生物多样性保护的重要基础。据测算，2021-2030年，中国生物多样性保护总投入在可持续发展情景下应达到10.96万亿元，其中，生态系统保护、生态系统修复、资源可持续利用和科研与教育四个领域未来十年的资金总需求分别约为3.08万亿元、5.79万亿、1.46万亿和0.63万亿元。相较于资金需求，2011-2020年中国生物多样性保护核心资金投入约为2.16万亿元，年均增长4.35%，占GDP比重0.24%-0.29%，与加拿大、法国、西班牙与英国的水平相近，但仍远低于资金需求。相关资金主要来源于政府财政支出，尤其是中央财政支持的持续增加，2020年占比约80%，民间资金和国际资金占比依旧较低，有待持续拓展和创新融资渠道和融资工具。
图1 2011-2020年中国生物多样性保护核心资金的来源结构
资料来源：保尔森基金会，《中国生物多样性保护资金投入与资金机制初探》
三、政策建议
气候适应作为应对气候变化的一个重要方面，相关项目由于其更强的公益属性和较弱的经济化能力，长期缺少资金支持。而随着气候风险的加剧和适应政策、适应技术的发展，投资于适应的风险回报正在逐步显现。为此，在进入“十五五”的关键阶段，我们建议从金融层面提高对于适应要素的关注度，基于《国家适应气候变化战略2035》的工作部署，围绕当前国家战略规划等重点方向，提高财政金融对于相关领域的支持力度。
首先，将适应要素深度融入绿色金融政策体系。为有效支持适应气候变化和经济社会高质量发展，建议从金融机构气候风险管理和金融支持两个维度推动绿色金融政策的完善。在气候风险管理方面，建议逐步常规化推动金融机构开展气候风险压力测试，并通过环境信息披露报告定期披露气候变化相关风险，提高信息的透明度和可获取性。同时，鼓励有条件的金融机构开展气候转型规划，帮助金融机构有效制定转型路径和气候韧性战略。在金融支持层面，建议明确绿色金融标准下的适应要素的具体范围和识别路径，推动适应类金融产品的发展，如气候适应债券、气候适应基金等，支持新型城镇化建设、气候智慧农业等领域的融资需求。特别是要加强绿色金融、生物多样性现有标准与适应要素的兼容，支持具有显著适应效应的项目，并为早期适应技术领域提供政策支持。
其次，聚焦生态效益显著的环境保护领域，以财政资金撬动社会资本。随着气候变化对生态环境的影响日益加剧，生态保护和生物多样性保护的资金需求也在持续增长。建议政策层面进一步加强财政资金引导作用，推动生态保护领域的资金投入。通过发展混合融资模式、探索如PES（生态环境付费）等创新机制，鼓励社会资本积极参与。尤其是在生态系统修复、资源可持续利用等领域，融资模式应更加灵活、多元化，结合地方特色和项目需求，增强资本市场对生态保护项目的支持。同时，建议加强与生物多样性保护、环境保护、公正转型等工作的协同，通过国内外多方合作，创新融资路径，助力双重乃至多重效益的协同实现。
参考文献
[1]Meghan Bartels，scientificamerican，<https://www.scientificamerican.com/article/the-paris-climate-agreement-is-turning-10-these-5-charts-show-what-progress/>
[2]李雨凝，人物，《被气候变化损伤的老人们》,<https://mp.weixin.qq.com/s/mz-RlBhq80ZsbCzrCYqmmQ>
[3]联合国，气候行动，<https://www.un.org/zh/climatechange/paris-agreement>
[4]联合国，人工智能应对气候挑战的机遇与风险，<https://news.un.org/zh/story/2025/11/1141081>
[5]联合国，气候变化大会历史性宣言将打击虚假信息列为优先事项，<https://news.un.org/zh/story/2025/11/1141090>
[6]联合国，在升温星球上守护生命：健康议题成为气候变化大会焦点，<https://news.un.org/zh/story/2025/11/1141100>
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作者：
刘慧心 中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究中心执行主任
