排污权指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。在中国一般是政府将该权力以一定的价格出让给需要排放污染物的排污主体，污染者既可以从政府手中购买权利，他们之间也可以相互转让或出售，以此形成排污权交易市场。我国从上世纪80年代开始排污权交易探索，但发展至今仍然处于试点探索阶段，市场建设存在很多问题。市场的薄弱必然制约以市场交易为基础的融资工具的发展。本文将对排污权交易市场的发展情况和存在的主要问题进行分析，并提出相应的政策建议。
一、中国排污权交易市场的发展情况
（一）排污权交易探索时间早，但进展缓慢，目前仍处于试点探索阶段
上个世纪80年代，中国开始引入排污权交易制度，1987年上海进行的关于水污染排放权的转让是最早的关于排污权交易的案例。2001年4月，原国家环保总局与美国环保协会签署了《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放交易政策实施的研究》项目，选择试点进行排污权交易示范工作，推动了排污权交易的发展。2007年，在浙江嘉兴建成第一个排污权交易中心。
从2007年开始，财政部、原环保部和国家发改委批复了天津、河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、河南、湖北、湖南、重庆和陕西11个省市开展排污权交易试点。2014年12月，又将青岛市纳入试点范围。除了这12个政府批复的试点外，另有16个省份自行开展了交易工作。
目前在各试点实行排污权有偿使用和排污许可制度，排污单位需在当地建立的排污权交易中心进行登记注册，以申请核定确定的排污许可量作为排污许可证核发的基础和排污权交易的前提。各试点省份的试点工作开展范围基本包括了主要区域和主要行业，取得了阶段性进展，但是对于排污权的取得、交易、监管等各方面仍存在不少问题。各地各自为政，没有形成统一的制度和方法，交易信息也不透明，市场建设仍处于探索阶段。
下表是根据可以获得的信息和数据整理出的12个政府批复试点省市的交易情况：
表1：12个批复试点省市的排污权交易情况
（二）仅有少量融资工具的尝试
我国较早就开始探索基于排污权的融资工具，浙江在2010年出台了排污权抵押暂行规定，开始排污权抵押贷款相关工作；浙江和福建制定了排污权租赁相关管理办法。2016年七部委推出的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中提出推动建立排污权交易市场，发展基于排污权的融资工具。然而，市场上实际推出的融资工具数量很少，产品创新难以进行，究其原因还是市场发展的不成熟导致。
下表整理了一些试点省市的融资工具情况：
表2：排污权试点省市融资工具情况
二、排污权交易市场存在的问题和挑战
（一）相关法律法规支撑体系不完善，交易制度设计不成熟
中国排污权交易制度缺少指导性的根本大法。虽然各试点地区都已制定或正在制定排污权有偿使用和交易试点管理暂行办法，但在国家层面，除了国务院办公厅在2014年8月6日发布了《进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》外，目前还没有明确具体的法律法规。
不完善、不统一的法律法规导致排污权交易难以顺利进行。由于缺少国家层面的指导性办法，各地方试点之间的管理方法在制定上存在较大区别。由于缺少国家层面的统一监管，各试点管理办法中对污染物指标、指导价格、交易范围等的界定均存在较大差异。
现在各试点地区正在积极探索排污权交易的形式创新，但交易制度的设计缺乏合理性。由于交易制度不健全，实际交易中一些交易者故意钻制度的漏洞，出现了不少违规操作。另外，各地区现行的交易制度间存在较大差异，“一地一制度”的问题使得排污权交易的公允性受到质疑。
（二）初始分配不公平，定价方法不统一
排污权初始指标分配缺乏公平性和灵活性。很多地方的初始分配遵循的是“相等即公平”的理念，所有区域、行业、企业按照同样的标准进行分配。在排污权有偿化制度确定之前建立的老企业在初期无偿取得排污权利，相对于新建企业具有明显的优势，而在后期所有企业以相同价格取得排污权，这种“相等”实际上并不公平。并且，对于不同行业、企业“一视同仁”无法激励企业减排，甚至会出现“鞭打快牛”的现象。
另一方面，有偿分配涉及定价问题，目前试点地区各自制定有偿分配方式和定价方法，很多地方公布了各项主要污染物的指导价格，但是这种定价指导意见具有“地域性”，地区差异性很大，往往不能恰当体现环境容量的稀缺程度。各地的污染物交易价格相差甚远，如山西的二氧化硫排放权指导价格为18000元/吨，排污指标长期有效，而重庆排污指标有效期为1年，每年清缴核定，价格约为1000元/吨。
（三）二级市场不活跃
现行排污权交易通常分为一级和二级市场，前者在政府和企业间进行，如排污权初始分配、政府回购等，后者才是企业间的配额买卖。试点情况表明，内蒙古、浙江等约2/3的试点地区都曾出现不同程度的二级市场交易记录“断层”，有的地区甚至连续数月未有交易量。
地方政府对排污权交易存在“过度干预”的现象，政府为顾全当地经济的发展，对区域内企业排污权交易规定了较多的约束，比如只能在本地区交易、政府控制交易价格等，由于这种“保护”的存在，市场化机制难以建立，二级市场的活力受到遏制。与此同时，地方政府更重视一级市场的发展，培育二级市场的意识不高，影响二级市场的发展前景。
（四）与排污许可制度间的衔接工作落实不到位
排污许可制度是排污权交易的前提条件，政府通过颁发排污许可证的方式将排污权分配给相关污染排放企业，企业根据预期需要排放量进行排污权交易，预期排放量大于许可证规定排放量的企业从排污权市场以货币形式购买排污权，实际排放量小于许可证规定排放量的企业从排污权市场以货币形式出售排污权，实质上就是排污权通过市场机制在各污染源之间合理配置的过程。
从当前各地区的开展情况上来看，各地排污权交易和排污许可制度尚未有效衔接。污染指标量的差异化、主体范围的不一致以及有效期限的交错使得两者的衔接难度加大。在污染指标量方面，新建企业的排污量难以有效估计，交易指标量和实际排污许可证指标量存在巨大差异；主体范围方面，排污许可证规定的污染物种类比排污权交易的主体种类范围更广泛；有效期限方面，排污许可证的有效期为3年，临时排污许可证的有效时间为1年，而排污权的使用年限大多被限定为5年或10年，还分为可延期和不可延期。
（五）与环保税有重合部分
2018年1月1日，中国正式施行环境保护税，根据《中华人民共和国环境保护税法》，环保税的征税对象分为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等4类，具体税额可由各地在法定税额幅度内提出。
排污权交易涉及的污染物种类主要是化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，与环保税中规定的应税污染物有重合，环保税中规定的范围更广。征收环保税将压缩排污权交易市场。对于企业，既要考虑总量控制，又要考虑可能的税费，增加企业负担，与“为企业减负”的理念背道而驰，也会打击企业参与排污权交易的积极性。
