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史英哲:绿色金融助力生态补偿机制实现环境长效治理

发布时间:2020-02-25作者:

十三届全国政协第31次双周协商座谈会近日在京召开。中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋主持会议并强调,建立生态补偿机制是加快生态文明体制改革的重要举措,要深入贯彻落实中共中央决策部署和习近平总书记有关重要指示精神,坚持完善制度与增加投入并举,坚持政府主导和社会参与相结合,坚持从实际出发、在探索中前进,形成符合我国国情、具有中国特色的生态保护补偿制度体系,为生态文明建设提供有力支撑。

近日,中央财经大学绿色金融国际研究院副院长史英哲就相关话题接受中宏网专访,以下为访谈观点整理。

一、 生态补偿基础设施仍待完善,市场化机制尚需建成

生态补偿是指以保护和可持续利用生态系统服务为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,以政府和市场等经济手段为主要方式,调节相关者利益关系的制度安排。按照“谁受益、谁补偿,谁保护、谁获补偿”的原则,达到生态共建、环境共保、资源共享、优势互补、经济共赢的目标。伴随着近年来的发展,生态补偿机制初步建立,在稳步发展的同时也面临着资金供给由“输血式”转向多元“造血式”转变等多重结构性问题。

第一,环境权益市场化基础设施尚待完善。目前生态补偿相关立法仍在建立过程中,明确补偿的原则、领域、范围、对象、标准、资金来源及相关利益主体的权利义务都是完善生态补偿法制体系和基础设施的重要内容。从实践情况来看,部分环境权益归属地无法实现转移或转移的限制较多,而环境权益能否便利地进行转移,是其体现自身价值并实现市场化的前提条件。因此,推动环境权益认定、分配以及转移等相关的立法工作,建立完备的法制体系对于生态补偿的长远发展十分关键。

第二,生态补偿资金支持相对单一,利用多层次资本市场能力不足。由于法制体系尚未健全、确权难度大等问题的存在,现行生态补偿领域中市场资金能够直接参与的部分较少,生态补偿实际上形成了以财政资金为主的供给方式。供给方式的单一不仅为社会资本的充分参与构筑了壁垒,限制了生态补偿的资金来源,更由于财政资金“一锤子买卖”、“天女散花”等现象的存在,客观上造成了生态补偿资金投入方式粗放、传导效率不高、发挥效果有限的局面。

第三,生态补偿存在统计难度,参与主体间信息不对称程度较高。在现行推进建立生态补偿机制的进程中,信息监测和信息共享等信息基础设施尚未完善,导致生态价值评估以及保护成本评估难以开展。生态价值首先要实现生态效益的计量,具备充分的信息依据,才能实现生态的合理“补偿”,进一步将环境权益转化为市场价值。此外,生态补偿涉及多个政府部门,如何推进相关信息共享,加强地方之间、部门之间的补偿资金整合,也是生态补偿机制面临的一大难点。

二、绿色金融可发挥比较优势,更好支持环境长效治理

历经三年多的发展,我国绿色金融政策体系比较完善、产品相对丰富、体量较为庞大,针对生态补偿机制完善进程中面临的一系列痛点难点,绿色金融可充分借助自身优势,为提升生态补偿效能发挥更大作用。

(一) “生态银行”打通“绿水青山”向“金山银山”的转化通道

会议强调要加快建设市场化、多元化生态补偿机制,推行排污权、碳排放权、水权、林权等市场化交易,打通“绿水青山”向“金山银山”的转化通道。而生态银行为市场化交易提供了良好的解决方案,生态银行分为两种,一是更专营于绿色金融领域的银行,通过绿色服务能力产生生态效应;二是把生态资源打包存储、收储,把生态资源以金融资源的方式打包,通过生态银行进行运作,例如委托转型机构运营,从而实现生态资源的价值化。

当前实践中的生态银行更多为第二种,即通过把生态资源打包收储,通过专业机构实行运营,将生态资源的经济效益发挥出来反哺生态建设。在这一过程中,经营权和所有权分离是关键,经营权转移给更专业的机构经营,不仅可以发挥规模效应和专业优势,产生效益还可以反哺给所有者,从而实现发展方式的可持续。

此外,金融机构的积极参与有助于提升绿色金融专业能力,更好服务生态行业,进而打造第一种“生态银行”,对于扩大市场规模、撬动更广泛的资金投入,实现生态行业可持续发展也十分重要。

(二) 绿色金融可更好发挥资产定价优势,提升生态补偿信息化程度

信息披露的完备性和信息共享的便利性是金融机构迫切需要的,作为生态补偿信息的需求方,金融机构由于信息基础设施的不完善很难实质性的参与进来,由此导致相关资产不得不避而远之。信息能够实现充分共享,市场资源才能够被调动。另外,信息共享公开,对生态资源的价值化评估以及实现生态资产的进一步监测统计也具有积极意义。

政府有义务主导信息基础设施的搭建,更应当引导金融机构充分参与生态补偿的全流程。从实践来看,生态补偿的前期首先是信息共享公开、权益清晰确定和有效分配等,这些基础工作是金融机构能够参与生态补偿的前提。金融机构在资产定价方面具备优势,金融机构之后的参与有助于生态资源通过市场实现价值化,最终实现一个价值闭环。在此过程中,绿色金融能够使得权益价值有效体现,通过将生态补偿金融化满足投融资需求。

(三) 绿色金融市场产品相对丰富,可拓宽生态补偿资金来源渠道

目前我国绿色信贷规模已经超过10万亿,绿色债券发行总量超过8000亿,绿色金融的产品不断创新,覆盖领域不断延展。对于生态补偿而言,资金供给基本依赖地方财政拨付,资金供给结构相对单一。绿色金融在此过程中可以充分发挥优势,拓宽生态补偿资金的供给方式,以绿色债券为例,2018年我国发行的贴标绿色债券中投向生态保护和适应气候变化领域的资金超过54亿元,另有超过1200亿元的非贴标绿色债券该领域,规模逐年增长。

此外,考虑到生态补偿项目的环境效益较高、正外部性较强,但收益性相对较弱的特点,应该进一步开发适配生态补偿特性的绿色金融产品研发。2019年6月我国发行了首单绿色市政债券,按照项目本身产生的收益是否足额支付债券本息,市政债券分为一般债券和专项债,一般市政债与生态补偿项目特点较为吻合。此外,绿色市政债券由省级地方政府或计划单列市直接发行,较好的主体资信状况为满足生态补偿融资需求提供了便利。

三、建议与展望

当前,我国的生态补偿机制仍处在探索与完善的阶段,从完善基础设施建设、发挥绿色金融优势的角度,本文提出以下建议。

第一,完善市场基础设施建设,以试点方式推进环境权益的确定和分配。发改委近日正式发布了《生态综合补偿试点方案》,决定开展生态综合补偿试点,进一步健全生态保护补偿机制,并将在安徽、福建、江西、云南和青海等10个省区选择50个试点县,开展生态综合补偿工作。通过试点机制,应探索环境权益在地方之间的转移,扩展已有转移机制的应用范围,简化转移流程,为实现环境权益的确权工作和便捷分配做好准备。

第二,继续发挥财政资金引导作用,鼓励发行绿色金融产品创新。在当前形势下,财政资金要着眼于长期发展,形成稳定可持续的市场预期。在市场整体形成稳健发展预期的基础上,进一步充分发挥杠杆作用,以短期的、有限的财政资金撬动长期的、广泛的社会资本。此外,应进一步借助金融产品创新提升生态补偿对于多层次资本市场的运用能力,例如设立相关基金、发行绿色市政债券等,通过丰富的金融工具引到社会资金的广泛参与。

第三,完善信息评估机制,发挥金融机构定价优势。政府应当在信息基础设施的建设过程中发挥主导作用,加强能力建设,提升生态补偿项目的长期及可持续性,打好扎实稳定的市场基础。此外,金融机构应当将“绿色”当做真正业务而非名誉投资,加强包括组织架构、人员培训在内的绿色金融业务能力提升,通过金融机构的定价能力为生态补偿市场化提供实践基础,与地方政府形成合力共同推进生态补偿业务的发展。