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IIGF观点 | 自然资本价值核算体系应用与中国的挑战

发布时间:2021-03-26作者:施懿宸等 中央财经大学绿色金融国际研究院

实现生态文明治理现代化需要加深对自然资源的认识和进行有效管理。本文从自然资本的概念和发展开始,梳理了国际上主流的国家自然资本价值核算体系,并给出自然资本价值核算的实际应用案例,在此基础上指出我国自然资本价值核算体系在实践中面临的挑战,即在数据获得性、市场化估值、政策指导三方面存在执行难度。鉴于此,未来我国在进一步推动自然资本价值核算体系应用时,需要依靠现代化科技推进区域细化,完善环境权益交易市场、开发生态金融产品以及加强自然资本价值核算体系的政策强制性和约束性等方面提高自然资本核算体系的普适性。

一、引言

自然资本(natural capital)目前被广泛定义为非生物性的(abiotic)和生物性(biotic)的自然资源,作为一种存量(stock),通过生态系统服务流向人类社会。历史上,1776年亚当斯密的《国富论》首次将资本(capital)的概念从货币价值扩展到了任何可以带来产出的资源例如机器设备、建筑、土地、劳动力等。很长一段时间里,传统经济学受到这一思想的影响,将土地为代表的自然资本视为生产的要素之一,而它的生产力则常常被视为固定不变的。在这一思想的指导下,工业革命大规模地将自然资本转化为人造资本,但事实上,环境生产力会因此环境恶化而急剧下降,自然承载力的有限性引起了西方学界的广泛关注和思考,1973年经济学家E.F. Schumacher在《small is beautiful》中率先提出“自然资本”一词,他认为自然资源应当被当作资产来管理,而不是一种可随意支配的收入,他呼吁政府关注于本国的可持续发展而不是将不可持续的技术转移到第三世界国家。这种想法得到了生态经济学家,例如,赫尔曼·戴利、罗伯特·科斯坦萨的支持。前者认为政府应该永久性地管控某些自然资源的使用,而后者则在1997年对全球17种生态系统服务总价估值为平均每年33万亿美元,这一数据又在2014年由科斯坦萨本人更新为每年125~145万亿美元。总的来说,从上个世纪七十年代起,日益凸显的环境问题使社会迫切希望了解如何对“自然资产”进行可持续地使用和管理。

二、主流自然资本价值核算体系

当前,各个国家以及联合国的多年研究已形成不同的与环境核算相关的核算体系或者框架。目前主流的两个国际环境核算体系是联合国综合环境与经济核算体系(Integrated Environmental and Economic Accounting,以下简称SEEA)和包括环境账户的国民核算矩阵(National Accounting Matrix including Environmental Accounts,以下简称NAMEA),这两种框架对各国的环境核算体系的构建均产生了深远影响。

SEEA最早出现于1993年,作为联合国国民账户系统(System of National Accounts,以下简称SNA)的附属框架,在许多地方秉承了SNA的设计思路,能够实现与SNA的最好衔接。由于SNA没有考虑环境成本问题,SEEA尝试通过确定人类经济活动的环境成本,并把这部分价值从国内生产净值(NDP)种剥离出来,得到生态国内生产净值(EDP),即EDP=NDP-环境成本。该种方法的关键问题在于在定价策略尚未成熟的情况下如何准确计算环境成本。

包含环境账户的国民核算矩阵(Accounting Matrix including Environmental Accounts,以下简称NAMEA)在上世界80年代由荷兰统计局提出,90年代初荷兰编制了第一份NAMEA,1994年后NAMEA成为荷兰国民核算体系的一部分,由于NAMEA框架在荷兰的成功运用,现在欧盟各国普遍采用NAMEA框架。与SEEA的思路完全不同,NAMEA着眼于经济会环境的影响上而设立了环境物质账户和环境主题账户。为了保持和SNA的良好衔接,环境实物账户在重要的概念上并没有做出调整,但并未强行把环境指标融入GDP等经济指标,而是把重点放在环境实物核算。环境主题账户则重点度量当下环境热点问题,分析各部门的“贡献”大小。这样的设置使得NAMEA具有开放性和针对性的特点,针对性是指正对当下人们关注的环境热点问题探讨其核算方法并进行具体测算,而开放性则是指主题账户的内容设定可以随着环境问题的热点转移而转移。

受到SEEA的影响,美国经济分析局在1994年制定了“经济环境一体化卫星账户”(Integrated Economic and Environmental Satellite Accounts,以下简称IEESA)。IEESA的核算工作分为三个阶段:阶段一已于1994年4月完成, 主要是对地下矿产进行核算, 由于它们与市场活动相连, 因而可以用市场价格或根据市场价格类推估价;阶段二将核算的范围扩展到了可再生的资源如森林等, 这些可再生资源在市场部门也大量存在着;第三阶段, BEA计划将核算范围扩展到环境领域,不仅包括环境的产品和活动, 还将包括非市场的产品和活动。但如何估价这些非市场活动并使之与市场部门内的活动的估算结合起来仍需研究。

同样在SEEA框架指导下,英国也将环境账户作为其国民账户下卫星账户。尽管英国国家统计局早已周期性发布许多环境经济指标,但是为了响应国际国内对于将自然资本的概念整合入环境账户里的号召,2012年国家统计局和环境、食品与乡村事务部(Defra)联合发布了自然资本账户指南。自然资本账户(Natural Capital Accounts,以下简称NCA)被包含在环境账户之中,由两个账户组成,一个是实物性账户,另一个是货币账户。实物性账户记录了13种生态系统的面积、状况和年均服务流量;而货币账户则为每种生态系统服务进行年均估值,并给出在未来预期范围内(一般来说对可再生性的自然资本设置为100年,而对不可再生性的自然资本设置为25年),这些自然资本可能产生的价值。NCA生态系统服务估值法的方法论来自于SEEA所推荐的净现值,然而由于缺乏官方数据的支撑,对未来生态服务流量的估值和贴现值都设置为常量,这意味着本质上NCA并不能反映出因环境恶化或改善而带来的生态系统服务量的改变。

为了更好地反映自然环境质量变化,苏格兰自然遗产署在国家NCA的统计外,根据荷兰环境评估部门设计的自然资产指数框架建立了苏格兰自然资本资产指数(Natural Capital Asset Index,以下简称NCAI)。NCAI旨在反映苏格兰陆地生态系统的服务能力的变化,该指数摒弃对生态系统的货币化估值,建立了苏格兰陆地生态栖息地和生态系统服务之间的矩阵,以38个相关指数,包括生物多样性相关指数、农林渔牧相关指数、城市绿地及建筑相关指数等等,结合生态栖息地面积,来反映生态系统健康状况和变化趋势。2000年的NCAI被标准化为100,以反映苏格兰陆地生态环境质量逐年相对变化趋势,而非绝对值。

我国的生态系统服务功能及其价值评价工作源于20世纪80年代初开始的森林资源价值核算研究。从20世纪90年代中期开始,我国的生态学工作者开始系统地进行生态系统服务功能及其价值评价的研究工作,以欧阳志云为代表的学者专家们展开了对中国森林、草地、内陆流域等生态系统服务功能的价值评价工作。中国生态环境部环境规划院自2004年开始,先后推出了绿色 GDP核算的1.0版本(经环境调整后的生产总值GGDP/EDP)、2.0版本(生态系统生产总值GEP)和3.0版本(经济生态生产总值GEEP)。同样受SEEA影响,1.0版本绿色GDP是在传统国民经济生产总值(GDP)的基础上减去不合理利用环境而产生的环境成本;2.0版本GEP旨在度量生态系统为人类福祉和经济社会可持续发展提供的各种最终产品与服务价值的总和,沿用联合国千禧年评估报告的评估框架,将生态系统服务分为供给服务、调节和支持服务、文化服务,GEP等于三者价值之和,即。3.0版本GEEP则结合前两个版本所长,在绿色 GDP 核算的基础上,增加生态系统给人类提供的生态福祉,是一个有增有减有经济有生态、体现“绿水青山”和“金山银山”价值的综合指标。

三、自然资产核算体系的应用

(一)项目管理

英国是最早开展自然资本研究、管理和应用的国家之一,对自然资本的管理已经嵌入国家工作框架,例如上文所述NCAI已被纳入苏格兰国家表现框架,成为指导各级政府、组织和社区决策的指标之一。2018年,英国在《中央政府支出评估指南》中引入了自然资本框架,要求“对自然环境的影响进行评估和估价”,并提出了对自然资本“非市场和不可货币化价值”的估价标准,用于开展基于自然资本的成本效益分析。部分地方议会已经要求公共支出项目“考虑对自然资本存量的影响”,并将基于自然资本的成本效益分析结果用于项目的决策。英国牛津郡的Chimney草地自然资本评估项目是经典案例之一。Chimney草地本是当地一块农业和畜牧业用地,但同时也拥有丰富的植物资源,并且是稀有鸟类的栖息地。2003年,Berks Bucks & Oxon 野生动植物信托基金(以下简称信托基金)购买了Chimney西南角一块具有特殊科学研究价值的区域,并实施管理,改变土地利用方式,恢复湿地并保护区域内生态多样性,预计更多生态效益将在2023年以后显现。为了证实和评估信托基金的管理改革为社会带来了额外的生态系统服务收益,以争取更多的公共投资和社会投资,有关机构和大学对此项目2023-2052年期间的自然资本和生态系统服务收益情况进行了评估。结果表明,当项目目标是社会效益最大化时,信托基金的改革管理是效果显著的,其效益成本比为4.8,即每年在运行成本上每花费1英镑,就会为社会带来4.8英镑的效益,而不做任何管理的情况下,收益成本比只有1.5。但私人部门(如拥有土地所有权的农民或利用草地进行种植的经营者)为实现社会效益而蒙受的损失则需要社会资金的补贴,从Chimney的情况来看,即使政府提供等同于改革管理所带来的额外净收益的资金补贴,此项目还是可以为社会带来正回报。因此在具有重大环境影响或社会影响的项目决策时,应存在一种对于私人部门利益和社会利益的衡量,利用自然资本价值核算的方法学管理项目可实现社会效益的最大化。

(二)生态产品价值转化

在生态产品市场化交易方面,广东省广州市花都区公益林碳普惠项目是一例运用自然资本价值核算方法学将无形的森林生态系统服务价值转化为有形的经济效益的成功案例[10]。2017年,广东省公布了公益林、商品林项目碳普惠方法学,以反映广东省林业经营普遍现状的平均水平监测数据为基准值,采用林业部门森林资源二类调查数据或森林资源档案数据进行核算,将优于全省森林平均固碳水平的碳汇量作为碳普惠核证减排量的计算依据。2018年花都区梯面林场委托第三方,依据《广东省森林保护碳普惠方法学》,对其2011-2014年间林业碳普惠核证减排量进行核证,经由审批后,13319吨二氧化碳当量成功登录广东碳市场,最终超40%的溢价率,以总价22.72万元被企业购得。自然资本核算方法学的建立和利用为花都区通过市场化盘活自然资本奠定了基础。

(三)生态督查

自从十八届三中全会提出“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计”,多项文件相继出台,领导干部自然资源资产离任审计在2018年被正式确立为一项经常性、全新的审计制度,该项工作对包括自然资源资产在内的生态价值核算提出了技术需求。

响应中央号召,深圳市委、市政府于2014年就明确提出要“建立健全自然资源资产管理制度,建立完善自然资源资产核算体系,探索编制本市自然资源资产负债表,将自然资源资产状况纳入党政领导干部考核体系;探索建立领导干部自然资源资产离任审计制度, 依法对自然资源资产损害者追究相关责任”。以深圳市大鹏新区为例,作为具有较高生态保护意义的森林区域,该区在2016年底编制完成了2015年度自然资源资产价值量的核算工作。结果显示,大鹏新区自然资产实物资产价值总量约为280.22亿元,占比为38.6%;生态系统服务功能价值约为445.80亿元,占比为61.4%;在类型分布上,价值主要集中在林地 (占58.56%) 和近岸海域 (占19.95%) 两类资源。基于该项核算工作的成果,大鹏新区已顺利展开基于自然资源资产负债表的领导干部离任生态审计,大鹏新区审计局于2015年印发了《大鹏新区区管领导干部任期生态审计实施细则 (试行) 》,明确了审计内容包括自然资源资产法规政策和执行情况、自然资源资产重大决策情况、自然资源资产管理责任履行情况、自然资源资产相关资金项目管理和使用情况、自然资源资产表变动情况等。

四、我国自然资本价值核算体系实践挑战

2015年中央审议通过了“1+6”生态文明体制改革方案,其中《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》对包括自然资源资产在内的生态价值核算提出技术需求。尽管我国在政策上体现出了对自然资本价值核算体系的高度重视,但实践结果来看,仍在数据获取、市场化估值、政策应用方面存在不足之处。

(一)数据可获得性

目前,许多自然资本价值核算体系都面临着数据数量和质量的问题。遥感技术可以为国家层面的大尺度自然资本核算提供数据支撑,但未系统地积累中小尺度的生态系统监测数据, 而现有的监测数据也有着采集频度较低、时间序列分散,未形成常态化监测机制等问题,区域性的生态系统变化难以得到统计。

(二)生态服务或产品的准确市场化估值

如何界定自然资本产权并为其合理定价一直是自然资产价值核算体系的发展难点之一。例如我国还有近四分之一草原未承包,机动草原面积过大,南方草地和半农半牧区草原权属不明晰,草原与林地权属存在较多争议。此外,由于市场机制不健全,许多自然资产看似有价可循,实则价格受到扭曲,如矿产资源、水资源等,难以公允反应市场价格或市场价格难以充分反映资源开发后保护所需成本等。此外环境成本计量虽然是SEEA体系下自然资本价值核算的核心任务之一,但其准确计量一直存在时间因素、空间因素以及非市场价格的问题。时间因素是指环境成本的累积响应,往往是一段时间后因生态破坏带来的环境成本才能充分显露。空间因素是指难以周全考虑引起生态破坏、造成环境成本的所有因子。

(三)是否能有效服务于政策制定

虽然近年来我国实施的一系列生态补偿政策,在生态保护方面已取得一定成效,但生态补偿机制仍以政府财政补贴为主,仍未有效利用自然资本价值核算体系。例如新安江流域的生态补偿机制是由中央财政、皖浙两省共出资5亿元,由上游水质决定皖浙两省谁来支付生态补偿金,补偿定价简单设置为每年1亿元。江苏江阴市“三进三退”保护长江工作虽然制定了较为详细的补偿标准,对不同等级的湿地和不用用途的土地进行分级补偿,但定价仍与自然资本价值核算结果无明确联系。此外在土地规划方面,虽然已有研究在国家《生态保护红线划定指南》基础上,结合受益人口以衡量自然资本对人类福祉的贡献,改进了生态红线的划定方法,但结果仍停留于研究层面,未实现有效的政策指导。

五、展望

首先,在自然资产核算框架上,我国已于2020年底出台了国家层面的三项自然资本价值核算指南,浙江省也发布了省级陆域GEP核算指南,建立标准化的自然资本价值核算体系,推动建立生态价值评估长效机制,已成为践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措。在国家发布的技术指南基础上,地方应结合自身区域特征,进一步细化地方自然资产核算体系的执行办法,尽快在地区推动自然资源核算工作。

其次,要实现核算结果的精细化和政策可用性,必须加快生态监测网络建设。通过监测、采样、实地调查、各种清查数据收集和遥感解译等手段,从实物量和价值量两个方面,进行水源涵养、土壤保持、防风固沙、气候调节、环境净化等生态服务指标的区域参数库建设,同时覆盖森林、水域、湿地、草原、矿产等多种生态系统。未来,在遥感技术以外,互联网、大数据、云计算、先进设备等现代科技手段也将满足数据采集及时性、准确性和精细化的要求,可以说现代科技水平将成为推动自然资本价值核算体系发展的重要因素之一。

第三,应完善生态产品价值交易机制,以市场化交易倒逼核算制度建立。要实现“绿水青山”向“金山银山”转化,就需要建立完善的生态产品定价与交易制度,推动区域生态补偿和绿色投融资机制构建。可以学习国际经验,发展碳市场、环境权益交易市场;建立生态银行,开发生态贷款、“两山”基金、绿色证券等绿色金融产品。通过金融和市场的需求,推动地方主动开展核算工作。

第四,丰富自然资本价值核算在规划决策中的应用场景。可考虑在建立自然资本价值核算体系的基础上,将重要生态系统的自然资本价值核算结果作为强制性约束性的指标纳入政策要求,例如将自然资本核算结果与生态补偿制度、生态损害赔偿制度、地方招商引资奖补政策等结合。还可以通过合理的指标设置统筹国土空间布局、经济产业布局、城市基础建设布局,例如将以生态服务量为代表的自然资产对当地人口的福祉贡献纳入生态红线的规划考量。

参考文献


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[4]Daly, H. E. (2010) Ecological economics : principles and applications. 2nd ed. Edited by J. C. Farley. Washington, DC: Island Press.

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[9]Dutton, A. and Engledew, M. (2019) ‘UK natural capital accounts : 2019, (December), pp. 1–58.

[10]中华人民共和国自然资源部. 自然资源部办公厅关于印发《生态产品价值实现典型案例》(第二批)的通知. [2020-10-27]. http://gi.mnr.gov.cn/202011/t20201103_2581696.html

[11]"深圳市大鹏新区生态产品开发研究"课题组,李佐军,盛三化.自然资源资产核算的实践经验及启示——以深圳市大鹏新区为例[J].城市与环境研究,2018(03):99-112.

[12]古小东,夏斌.生态系统生产总值(GEP)核算的现状、问题与对策[J].环境保护,2018,46(24):40-43.

[13]国家林业和草原局, 2013. 生态补偿机制突破方向 利益合理格局尚未形成. Available at: http://www.forestry.gov.cn/main/72/content-604092.html

[14]孔令桥,王雅晴,郑华,肖燚,徐卫华,张路,肖洋,欧阳志云.流域生态空间与生态保护红线规划方法——以长江流域为例[J].生态学报,2019,39(03):835-843.

[15]国家林业和草原局, 2020. 以生态系统价值核算助力生态产品价值实现. Available at: http://www.forestry.gov.cn/main/5962/20201127/090120100799742.html

作者:施懿宸中央财经大学绿色金融国际研究院副院长、讲座教授,长三角绿色价值投资研究院院长梁楠楠中央财经大学绿色金融国际研究院研究员,长三角绿色价值投资研究院研究员楼瑀婷中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员,长三角绿色价值投资研究院助理研究员

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