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IIGF观点丨绿色混合融资的国际经验和中国路径

时间:2018-11-09 来源: 作者:

全球可持续发展正面临着十分严峻的挑战,仅依靠现有的开发性金融和政府投资手段远远不足以满足规模巨大的环境治理和改善资金缺口。仅以中国来看,到2020年,每年至少需要3到4万亿人民币的投资才能满足绿色发展的资金需要,其中至少85%需要依靠动员和依靠社会资本完成。在当前的经济社会形势下,通过混合融资手段激发私营领域的投资活力,已经成为解决绿色资金缺口的有力抓手。目前,国际上将混合融资定义为“用开发性金融和公益型基金将社会资本引向新兴市场的战略型工具”。混合融资可以为公共投资者带来更高回报,将混合融资手段更加广泛的纳入到与绿色相关的开发性金融和公益型基金的投资计划中,或将成为撬动社会资本进行绿色投资的有效手段。


本文试图通过介绍混合融资机制和欧盟在混合融资方面的成功经验,探讨中国如何在绿色发展中进一步运用混合融资手段,扩大绿色投资规模。


一、混合融资的常用机制


当前,国际间较为常用的混合融资机制主要包括支持机制和直接融资机制两种。


(一)支持机制


支持机制通常通过援助和担保等形式实现。项目开发者可以通过上述手段管理风险和降低交易成本来撬动社会资本参与。这种机制主要为项目提供以下三方面的支持:


  • 技术援助——提高被投资方的项目开发能力,降低项目成本。

  • 风险担保——全面或部分保护投资者免受风险和资本损失。

  • 市场激励——提供针对项目收益的融资和承购担保,激励更多投资者参与项目早期融资。

 

(二)直接融资机制


开发者通过项目直接注资开展混合融资的机制被定义为直接融资机制。直接融资机制可以通过赠款、股权和债权等出资形式实现。这些资金支持可以帮助项目克服各个生命周期的发展障碍,比如:


  • 项目投产前,帮助减少项目不确定性和高额初始成本。

  • 项目测试期,控制项目失败率和成本。

  • 社会影响力大但风险较高的项目提供优于市场均价的投资条件,吸引更多投资者,

  • 较为成熟或信用较高的项目提供风险可控和商业可行的证明,使投资者自愿在同等市场价条件下加入项目。


二、欧盟在混合融资方面的经验


欧盟自《2007-2013金融计划》开始将混合融资引入发展计划,使之逐渐成为欧盟对外合作的关键工具。2007年至2014年,欧盟的开发性预算中混合融资比重约为4%,总金额超过200亿欧元。欧盟在对外合作的所有地区合作项目中,都运用了混合融资机制。


2008年以来,欧盟有约34亿欧元的赠款,通过混合融资形式资助了380多个项目。这些赠款约有60%是用于支持能源和运输类基础设施项目; 26%用于水净化、垃圾处理、住房建设、医疗、城市发展和环保类项目; 14%支持地方中小企业等私营经济发展。这些捐款撬动欧洲各金融机构实现了约262亿欧元的债券发行,帮助世界各地的合作伙伴解决了约573亿欧元的投资需求。


在欧盟运用混合融资资助的380多个项目中,肯尼亚蒙巴萨港改造项目是较为典型的成功案例。肯尼亚蒙巴萨港为2.5亿人口提供运输服务,在东非的交通网络中发挥着至关重要的作用。由于该港口的交通流量增长迅猛——过去10年平均每年增长10%,现有的基础设施已经无法满足港口正常运转的需要。为解决这个问题,欧盟和非洲投资基金合作,运用混合融资的方式支持蒙巴萨港进行基础设施改造,所融资金主要用于船舶装卸平台的升级和修复,以及土地复垦等工作。在融资模式上,欧洲投资银行(EIB)和法国开发机构(AFD)对项目进行贷款,同时非洲投资基金(AfIF)补充了1,900万欧元的赠款。投资三方通过共同出资分担了风险,还通过知识和技术的支持帮助肯尼亚港务局加强了财务能力和项目管理能力,以此确保项目长期可持续发展。蒙巴萨港案例对中国的开发性金融机构在非洲的基础设施项目具有很强的借鉴意义,如果可以将混合金融更为广泛的运用到相关项目开发中,将有助于通过相关项目,对当地社会经济发展施加更为显著的影响。


混合融资之所以成为欧盟推行的较为成功的金融工具,可以将原因总结为以下几点:


  • 以更可持续的方式为国家优先发展项目募集大量资金;

  • 为社会资本参与基础设施、公共服务等项目拓宽了渠道;

  • 降低各利益相关方参与新兴市场投资的风险;

  • 有助于协调赠款方、借款方和收款方利益,提高赠款效力。


三、中国的绿色发展如何借鉴欧洲混合融资经验?


独立研究表明,2007年到2015年间,欧盟支持的46个混合融资项目鲜有失败。笔者认为,其中重要原因在于,这些项目的开发策略都是因地制宜、量身打造的。例如,有的项目在为当地提供资金的同时会额外开展可行性研究;另有一种做法是,重点支持开展了有关项目的环境压力测试;此外,欧盟在一些项目中先行承担最具风险性的部分贷款,以此激励社会资本更快进入。这些手段的成功运用证明:混合融资模式并非一成不变,要根据各地发展需求的不同,灵活运用不同机制和保障措施。


在混合融资的结构和执行方面,中国的绿色发展也可以借鉴欧盟经验。 2016年,欧盟委员会启动了“欧盟对外投资计划(EIP)”,以鼓励对非洲和欧盟邻国地区的伙伴国家进行投资。 EIP强调通过用新近设立的欧洲可持续发展基金(EFSD)提供担保来撬动社会资本进入,降低社会资本的投资风险,稀释投资者的潜在损失。笔者认为,这种策略可以运用在为实践中国“一带一路”倡议(BRI)开展的绿色投资项目中。中国可以通过建立类似于EFSD的担保基金来刺激社会资本参与对“一带一路”沿线国家的绿色投资,通过使用多种金融工具促使“一带一路”绿色项目更具经济可持续性。


与此同时,参考欧盟EIP,中国政府可以考虑针对绿色发展,推出自己的计划或政策,以指导国家层面的绿色混合融资发展;通过明确发展目标,建立相关工具,使国内外投资者在参与混合融资时更具方向性,增加投资把握。笔者认为,若要在未来颁布出台“中国版EIP”需要对以下几个方面进行重点考量:


  • 明确混合融资的资金流向,建议将国家发改委即将出台的《绿色产业目录》作为项目入选的主要参考标准,以此确保混合融资支持的项目属于绿色产业,同时也使新政策可以更为全面的惠及绿色发展的各个领域。


  • 在混合融资机制方面,采用支持机制时,建议相关机构为地方政府和项目开发者提供技术援助,帮助社会投资者规避绿色项目风险。采用直接融资机制时,要注意项目的可行性研究。针对回报不稳定的绿色项目,如绿色创新技术等,引入风险投资基金;针对公共属性较强的项目引入私募股权基金,通过强调其社会效益,促发相关投资者的投资热情。


  • 为使混合融资在绿色领域获得长远、可持续的发展,必须同时配套其他相关机制,为绿色混合融资创造良好的环境和条件。(1)进一步建立健康的投资环境;(2)加强技术咨询服务,提高混合融资参与方的实操能力;(3)广泛学习国外成功经验等。


总而言之,混合融资手段的广泛运用将为中国绿色发展提供更强的动力。中国在发展绿色混合融资时,应注重因地制宜、因时制宜,灵活选择使用混合融资的两种主要模式。同时可以借鉴如欧盟等国际社会中,已经积累的成功经验。结合国情,制定适合中国绿色发展的混合融资政策和机制,为社会资金进入绿色领域提供更加精确的指引。


第一作者:Carl Hooks  中央财经大学绿色金融国际研究院助理研究员


第二作者:Mathias Lund Larsen  中央财经大学绿色金融国际研究院研究员,国际合作部主任


翻译:王亚丽  中央财经大学绿色金融国际研究院研究员


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新媒体编辑:曹应盈